船舶优先权与船舶抵押权竞合解析
—兼评《海商法》第25条

湖北民本律师事务所 韩立强律师

内容摘要：同一海产上，有数担保物权时，各类型权利间关系若何，各国法规定不一，我国海商法第25条对此亦有所明文，但该条的简单化处理，其合理性与当事人利益保护的立法主旨，已有所不符，因此从比较法等角度对该问题作以学理性的研究甚有必要。
海事法领域，基于船舶人格化理论要求，满足债权人权利的一般责任财产往往限于船舶等海产，且各债权的受偿一般还要受责任限制制度的约束。因此，若某船之上并存数个类型不同之担保物权时，如何处理其间关系，于当事人利益关系甚巨。虽海商法颁行时曾试图以明文一概解决这一问题，但时至今日，理论层面的困惑及实务领域的混乱仍较为普遍，值得吾人研究。
一、《海商法》第25条之合理性质疑
传统民法中，数种性质不同的担保物权并存一物上时，一般依成立先后定其顺位。但一海产上存在数种海事担保物权时，尤其在标的船舶上既有优先权，又有抵押权时，各自债权如何受偿，是否仍依成立先后以决，各国立法规定不一。仿效日本等国立法，我国海商法第25条一般性地赋予优先权优先于抵押权的地位，即“船舶优先权先于船舶留置权受偿，船舶抵押权后于船舶留置权受偿”。就本条十几年来的实施状况看，立法的超前性技术特征曾有效的推动我国航运事业的迅猛拓展。然而，时过境迁，这种不留余地的做法事实上已无法抵御现实的考验。
鉴于优先权生成于法律的直接规定，并有较强的政策性，第25条不失为法律于社会正义与个人利益寻求平衡的产物；又“因抵押权系由当事人之契约发生，恐船舶所有人于优先权发生时，任意设定抵押权，以图妨害，又船舶抵押权已因契约而生优先权及追及权，故抵押权本身已有保障能力，为图无自卫能力之债权有所保障，法律特以明文强制规定” [1]。但优先权绝对优先地位的立法安排，是否利于社会政策的推行及社会正义的保障，值得探讨：
首先，船舶担保领域，债权人利益皆系于海产一身，任何权利的优先行使，动一必触全身，影响其他债权的受偿。但过度担心抵押权会不当威胁优先权的保障则大可不必。虽然抵押权多以契约而生，优先权发生时，任意设定抵押权对优先权会有所影响，但这个问题完全可以通过对抵押权效力内容的合理构建予以解决。事实上，优先权后于抵押权的情形也是可能存在的，而第25条法定顺位通过优先权的让与也可以规避。因为我国海商法第27条认可了优先权的让与性，在抵押权人受让优先权而不影响善意第三人利益前提下，权利人自可自由决定权利的行使，海产上海事担保物权的顺位实际上也就存在变更的可能性了。再者，优先权优于抵押权的对立面，并不当然就是抵押权优先于船舶优先权，实际上，如果有较合理的次序加以规制，如在有些情况下，对于恶意设定抵押权的，船舶优先权人仍可当然有优先抵押权的效力，这种多层次利益的冲突完全是可以克服的。
其次，本来船舶优先权与船舶抵押权同为担保物权，应无优劣之分，虽法律规定优先权多基于政策性考虑，但实际上，对抵押权及其效力的安排也有较强政策性。若一国为发展海运事业可以规定船舶优先权有较强保障，是否在一国金融贸易事业较弱时，对抵押权更应有较强的保障呢？尤其在现今船舶已作为主要抵押融资手段的情况下。而在某种情形下，船舶抵押权人往往也是更应该得到保护的，比如，为船舶运营举债而设定抵押权的，较之船舶在营运中因侵权行为产生的赔偿请求权，孰更值得保护，一目了然，但在我国此种立法例下，船舶营运人的过失行为而产生的负担优先于抵押权的实现，行为的风险则可能转嫁而由抵押权人承担，显失周全；虽然有理论认为“优先权虽不公开，但需受法律明文规定的限制，其债权人数字虽庞大，但限于海产之执行，而抵押权除受陆上财产之保障外，且得代位向保险人行使权利”，然孰不知，保险之债之特色即在不确定性，从其产生乃至责任之开始，都是抵押权人所无法控制的，而抵押权人在海产之外有所保障更是受若干因素限制，一方面，不得不面临其他债权人的竞争，另则，还要考虑债务人本身信用等诸多不确定因素；而在优先权发生在后的情况下，如此顺位规定，对船舶抵押权人，更是意外之难，与法律追求的确定性及当事人的合理预期，亦似有不符。在现有政策已有所变化的背景下，既然如此安排的初衷在于政策性考虑，且不考虑法的稳定性，似乎在这一问题的具体解决模式选择上，也应该言行一致，将原则性与政策的灵活性统一起来？
再次，抵押权产生在前，优先权产生在后时，若该优先权的发生系出于当事人之恶意时(如不合理入编人员而生相关报酬之债)，仍规定优先权优于船舶抵押权，其合理性何在，不无疑问，而事实上，我国法对此并无相关限制措施，可以说，法律对这种不合理现象是放任自流的，而这与行使权利不得为不法的法理完全是背道而驰的。相对而言，他国法对基于法律行为而生的优先权的顺位问题，一般依权利人主观善意与否而有所区别，值得鉴借。
最后，就促进海运业发展看，船舶优先权的优先性意义重大，但是，基于公平正义的考虑及其它利害关系人利益的保护，减少不合理的优先于抵押权的债权项目，提高抵押权的地位已成今日立法的主流思路。如我国台湾地区海商法第24条关于船舶优先权的项目的规定方面，虽一般规定“前项第一款至第五款所列优先权之位次，在船舶抵押权之前”，但第六项“对托运人所负之损害赔偿”则加以区别对待，虽理论上对第六项优先权与抵押权的关系存在争议，如有学者认为第六项之优先权应在抵押权之后；有学者认为应依先后受偿；亦有学者认为应比例受偿，但无论采何说，至少说明，并不是所有船舶抵押权都当然位于船舶优先权之后，这是并无疑问的；而美国法所肯定的优先船舶抵押权则更明确了这一点；英国法中，虽然原则上规定船舶优先权优于船舶抵押权，但若船长作为船舶共有人，抵押其应有部分或保证抵押债务时，船长的薪资与垫付优先权后于船舶抵押权在相关判例中已得到了认可；1993年船舶优先权和抵押权国际公约也承认了例外情形，依其第六条“每一缔约国均可按其法律规定其他船舶优先权，以担保除第四条所规定之外的对船舶所有人光船承租人船舶管理人或经营人的索赔，但这些优先权……(c)应排列在第四条所列的船舶优先权和符合第一条规定的已登记的抵押权质权或担保物权之后”。显然，必要的限制非但不违反优先权设立的立法宗旨所在，反而有效的拓展了船舶融资，真正体现了法律的公平正义。
可见，海商法第25条一刀切的模式，无视航运经济发展的现状和优先权本体、次序权现实生活中的可转让性，而这种钟情于优先权政策色彩而做出的安排，在具体问题解决方面，非但带有浓郁的先入为主思想，对一般性考虑有余，特殊性考虑不足，更有搁置问题将优先权绝对优先于抵押权的认同问题与社会正义的价值评判问题等而视之之嫌。
三、船舶优先权与船舶抵押权关系重构
值此海商法修改讨论如火如荼之际，笔者认为，在物权法基本原则的框架下，综合考虑时间发生前后，抵押权登记与否及优先权之特质等因素辩证分析船舶优先权与船舶抵押权竞合关系，以求在一般与特殊之间，秩序与正义之间达至新的融合，甚有必要：
1．船舶优先权产生在前，抵押权已登记的情形。原则上应以“时间在前者，权利较强”的原则决定两者顺位。但因优先权中一般多奉行“后来居上原则”，或许有人会问，如果一优先权在前发生，抵押权随后，其后又产生种类同于先船舶优先权之优先权时，该如何处理？是否会出现循环的状况？事实上，这种怀疑忽略这样一个事实，即法律上适于“后来居上原则”的优先权相当有限，并有严格的条件限制，且不是任何一种船舶优先权都有此特质。之所以准后来者居上，虽存在财产说与利益说之争，但这种安排的主要目的是对后发生的优先权对该海产及前权利保全作用的考虑，这从法律对数项海难救助款项给付请求权的顺位规定不难看出。其它国家及地区的立法，对于此种优先权也往往有所限制，如我国台湾地区海商法就将后来居上之优先权明确限定为第24条第三款之“为救助及捞救所负之费用及报酬及船舶对共同海损之分担额”及第五款之“船长在船籍港外依其职权为保存船舶或继续航行之实在需要所为之行为，或契约所生之债权”。显然，此类债权更似于共益费用，其不但对海产有保全功能，对前已发生的抵押权已是有所保障的，所以，即便赋予此类后生优先权优先于已登记抵押权之顺位，非但与次序安排之宗旨不冲突，而且较好贯彻了立法目的。
2．船舶抵押权发生在前，但未登记的情况。物权领域，不动产依登记而公示，动产依占有为公示，但对不动产化的船舶抵押权，一般各国则较一致的采用了登记公示主义，具体方面则有所不同，有的采登记对抗主义，而有的采用登记要件主义。我国法的规定较为特别，依担保法第41条及第42条，对船舶抵押权似采用登记要件主义，而依我国海商法第13条“未经登记，不得对抗第三人”则又似采登记对抗主义，二法似有冲突，海商法92年颁布担保法95年实行，从时间上看，似应依新法优于旧法处理，但因船舶抵押权较之担保法中一般抵押权之规定，实为特别对一般的关系，应依特别优于一般作决。这一点从担保法第95条可知。因此，未登记抵押权发生在前，二者顺位如何与对海商法第13条的理解休戚相关，事实上理论界说方面，学者仁智互见，各执一词。有人认为，此第三人为包括其他物权人及债权人在内的所有当事人外之人，因此，“在登记的船舶抵押权担保的债权得到清偿后，如有余款，则应首先清偿除未登记的船舶抵押权之外的一般债权，然后，再根据担保法的规定，清偿未登记的抵押权”[2]，这种认识试图对第13条作一完满解释，但实际上，其逻辑显值考量：其一，抵押权顺位如此安排，其还是物权否？若是，为何连物权最基本的对抗力都无，更何以连债权都无法对抗？若否，其为何等权利？若是债权，依是说解释，缘何其仍要背弃债权平等原则而后于无担保的债权？另外，用语上为什么还要称为抵押权？其二，是说并不否认一船舶上可存在数担保物权，但当存在数个未登记的抵押权时，其关系如何？是说并未说明，依海商法似应依担保法的规定处理，但由于担保法对船舶抵押权明确规定采登记要件主义，对多个未登记船舶抵押权间应如何清偿，是未予明确的，因此，“再根据担保法的规定，清偿未登记的抵押权” 用语指向不明，存在矛盾；其三，船舶抵押权未登记不得对抗第三人，但是否连恶意第三人都不得对抗？是说对此亦未明确否认。但如果连恶意之第三人都可先于未登记的抵押权人，就不得不使人怀疑海商法真是为“抵押人与后顺位的抵押权人恶意串通损害先设定的抵押权人的利益提供了法律依据”。与上说不同之观点，亦为多数学者之认识，认为应对第三人范围作严格限制，具体如何限制，则有所不同，通说认为该第三人应为对主张欠缺登记有正当利益的人，背信的恶意者是被排除在外的[3]。事实上，依民法之基本原理，物权优先债权，并无异议，所谓对抗更应以权利间存在竞争为前提，若权利人间无利害关系，自无对抗之必要，因此，担保法第43条及海商法第13条中的第三人，应界定为对同一标的享有正当物权利益之第三人。有必要说明的是，抵押权无论登记与否，如果其产生系出于当事人之恶意，它是不得向善意第三人主张优先利益的，此为禁止权利滥用之当然内容。明确前述问题，未登记的船舶抵押权发生在前的情况下，鉴于“如果应该进行登记的人有条件登记而没有登记，就会使自己处于相对不利的地位”，它一般是不得对抗后发生的船舶优先权的。但后发生的优先权人出于恶意时，未登记的抵押权人仍可对该优先权人主张优先利益。
3．船舶优先权发生在前，船舶抵押权未登记时，此种情形，优先权先于抵押权受偿。
4．已登记船舶抵押权发生在前时，可依权利发生之先后决定顺位。
5．虽在许多情形，船舶抵押权之优先地位都会得以首肯，但“普遍性这个要求并不排除有时为了个别衡平而采取背离规则和原则的做法”，一旦船舶优先权的债权为共益费用，或对海产及先发生的船舶抵押权有保全功能时，无论优先权发生之先后，都应该优于抵押权受偿；此外，不排除法律赋予政策性极强的优先权特殊地位的可能，也不排除利害关系人之间对如何受偿意思自由处置但对此，应从严解释。
三、结 语
现有海商法超前性、操作性较强的技术特征对我国航运事业开展起到了很好的作用，并获得了国际社会较好的评价。然而，随着航运业的突飞猛进，一旦内外部环境发生变化，当初始平衡结构被打破时，这个“未完全理论化的协议”的产物与现实不可避免的产生了矛盾，新的整合在所难免，体现在具有浓厚的冲突色彩的船舶物权竞合领域则更加明显。虽然法律规定船舶优先权有绝对优先于船舶抵押权受偿的效力，但考虑到优先权的性质以及船舶担保物权设定的立法宗旨，在秩序与正义之间要达成一种新的平衡，似乎更应该区别情形，具体问题具体对待。
参考文献：
[1] 陈显荣.从比较法论船舶优先权[M] .台北：联经事业出版公司，1987.132-134
[2] 於世成 杨召南 汪淮江.海商法[M].北京：法律出版社，1997.387
[3] 此问题类似于日本学界对民法典177条认识上的争议，学界主要存在正当利益说，有效交易说，“或者吃掉或者被吃”等学说（参见[日]铃木禄弥.物权的变动与对抗.渠涛译.北京：社会科学文献出版社，1999.10）


财政部


中华人民共和国财政部令

第　69　号

　　《财政部门监督办法》已经2012年2月23日财政部部务会议审议通过，现予公布，自2012年5月1日起施行。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇一二年三月二日



财政部门监督办法

第一章　总　　则

　　第一条　为了规范财政部门监督行为，加强财政管理，保障财政资金安全规范有效使用，维护国家财经秩序，根据国家有关财政管理法律法规，制定本办法。
　　第二条　县级以上人民政府财政部门（以下简称财政部门）依法对单位和个人（以下统称监督对象）涉及财政、财务、会计等事项实施监督适用本办法。
　　省级以上人民政府财政部门派出机构在规定职权范围内依法实施监督。
　　第三条　财政部门应当按照财政管理体制、财务隶属关系对财政、财务等事项实施监督；按照行政区域对会计事项实施监督。
　　上级财政部门应当加强对下级财政部门监督工作的指导；下级财政部门应当及时将监督中发现的重大问题向本级人民政府和上级财政部门报告。
　　第四条　财政部门实施监督应当坚持事前、事中和事后监督相结合，建立覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制。
　　第五条　财政部门实施监督应当与财政管理相结合，将监督结果作为预算安排的重要参考依据；根据监督结果完善相关政策、加强财政管理。
　　第六条　财政部门应当加强绩效监督，提高财政资金使用效益。
　　第七条　财政部门应当加强信息化建设，充分运用现代技术手段实施监督，提高监督效率。

第二章　监督机构和人员

　　第八条　财政部门的监督职责由本部门专职监督机构和业务管理机构共同履行；由专职监督机构实行统一归口管理、统一组织实施、统一规范程序、统一行政处罚。
　　第九条　专职监督机构应当履行下列监督职责：
　　（一）制定本部门监督工作规划；
　　（二）参与拟定涉及监督职责的财税政策及法律制度；
　　（三）牵头拟定本部门年度监督计划；
　　（四）组织实施涉及重大事项的专项监督；
　　（五）向业务管理机构反馈监督结果及意见；
　　（六）组织实施本部门内部监督检查。
　　第十条　业务管理机构应当履行下列监督职责：
　　（一）在履行财政、财务、会计等管理职责过程中加强日常监督；
　　（二）配合专职监督机构进行专项监督；
　　（三）根据监督结果完善相关财政政策；
　　（四）向专职监督机构反馈意见采纳情况。
　　第十一条　专职监督机构和业务管理机构实施监督，应当协调配合、信息共享。
　　第十二条　实施监督的财政部门工作人员（以下简称监督人员）应当具备与财政监督工作相适应的专业知识和业务能力。
　　监督人员应当廉洁自律，秉公执法，保守秘密。
　　第十三条　监督人员与监督对象有利害关系的应当回避。
　　监督对象有权申请有利害关系的监督人员回避。
　　监督人员的回避，由财政部门负责人决定。
　　第十四条　监督人员依法履行监督职责受法律保护。
　　对财政部门依法实施的监督，监督对象应当予以配合、如实反映情况；不得拒绝、阻挠、拖延；不得对监督人员打击报复。
　　第十五条　财政部门可以根据需要，聘请有关专业机构或者专业人员协助监督工作。
　　财政部门应当加强对所聘机构和人员的统一管理。

第三章　监督范围和权限

　　第十六条　财政部门依法对下列事项实施监督：
　　（一）财税法规、政策的执行情况；
　　（二）预算编制、执行、调整和决算情况；
　　（三）税收收入、政府非税收入等政府性资金的征收、管理情况；
　　（四）国库集中收付、预算单位银行账户的管理使用情况；
　　（五）政府采购法规、政策的执行情况；
　　（六）行政、事业单位国有资产，金融类、文化企业等国有资产的管理情况；
　　（七）财务会计制度的执行情况；
　　（八）外国政府、国际金融组织贷款和赠款的管理情况；
　　（九）法律法规规定的其他事项。
　　对会计师事务所和资产评估机构设立及执业情况的监督，由省级以上人民政府财政部门依法实施。
　　第十七条　财政部门实施监督，可以依法采取下列措施：
　　（一）要求监督对象按照要求提供与监督事项有关的资料；
　　（二）调取、查阅、复制监督对象有关预算编制、执行、调整和决算资料，会计凭证和账簿、财务会计报告、审计报告、账户信息、电子信息管理系统情况，以及其他有关资料;
　　（三）经县级以上人民政府财政部门负责人批准，向与被监督单位有经济业务往来的单位查询有关情况，向金融机构查询被监督单位的存款；
　　（四）在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经县级以上人民政府财政部门负责人批准，先行登记保存证据，并在7日内及时作出处理决定；
　　（五）对正在进行的财政违法行为，责令停止；拒不执行的，暂停财政拨款或者停止拨付与财政违法行为直接有关的款项；已经拨付的，责令暂停使用；
　　（六）法律法规规定的其他措施。
　　第十八条　财政部门实施监督过程中，发现监督对象制定或者执行的规定与国家相关规定相抵触的，可以根据职权予以纠正或者建议有权机关予以纠正。
　　第十九条　对监督对象财政违法行为作出的处理、处罚决定及其执行情况，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私外，财政部门可以公开。
　　第二十条　对有关财政违法行为的举报，财政部门应当按照规定处理，并为举报人保密。

第四章　监督方式和程序

　　第二十一条　财政部门实施监督，可以采取监控、督促、调查、核查、审查、检查、评价等方法。
　　第二十二条　财政部门实施监督，可以采取专项监督和日常监督相结合的方式。
　　专项监督应当结合年度监督计划，按照规定程序组织实施。
　　日常监督应当结合履行财政、财务、会计等管理职责，按照规定程序组织实施。
　　第二十三条　财政部门实施监督，应当依法对财政违法行为作出处理处罚；对不属于本部门职权范围的事项，应当按照规定程序移送有权机关处理。
　　第二十四条　财政部门实施监督，应当加强与监察、审计等有关机关的沟通和协作。有关机关已经作出的调查、检查、审计结论能够满足本部门履行职责需要的，应当加以利用。
　　财政部门履行监督职责，可以提请有关机关予以协助。

第五章　法律责任

　　第二十五条　监督对象有下列情形之一的，由县级以上人民政府财政部门责令限期改正，并给予警告；直接负责的主管人员和其他直接责任人员属于国家工作人员的，建议有关主管部门依法给予处分；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关：
　　（一）拒绝、阻挠、拖延财政部门依法实施的监督的；
　　（二）不如实提供有关资料的；
　　（三）对监督人员进行打击报复的。
　　第二十六条　监督人员实施监督过程中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊或者泄露国家秘密、商业秘密的，依法给予行政处分；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关。
　　第二十七条　监督对象对处理、处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
　　国家工作人员对处分不服的，可以依照有关规定申请复核或者提出申诉。

第六章　附　　则

　　第二十八条　乡镇财政机构在规定职权范围内，或者受上级政府财政部门委托，依法实施监督工作，参照本办法执行。
　　第二十九条　本办法自2012年5月1日起施行。