最高人民法院


最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定

法释〔2011〕17号


（2010年12月13日最高人民法院审判委员会第1505次会议通过） 中华人民共和国最高人民法院公告

《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》已于2010年12月13日由最高人民法院审判委员会第1505次会议通过，现予公布，自2011年8月13日起施行。
二○一一年七月二十九日

为正确审理政府信息公开行政案件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》等法律、行政法规的规定，结合行政审判实际，制定本规定。

第一条 公民、法人或者其他组织认为下列政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理：

（一）向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的；

（二）认为行政机关提供的政府信息不符合其在申请中要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的；

（三）认为行政机关主动公开或者依他人申请公开政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私的；

（四）认为行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确，要求该行政机关予以更正，该行政机关拒绝更正、逾期不予答复或者不予转送有权机关处理的；

（五）认为行政机关在政府信息公开工作中的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

公民、法人或者其他组织认为政府信息公开行政行为侵犯其合法权益造成损害的，可以一并或单独提起行政赔偿诉讼。

第二条 公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：

（一）因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为；

（二）要求行政机关提供政府公报、报纸、杂志、书籍等公开出版物，行政机关予以拒绝的；

（三）要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝的；

（四）行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的。

第三条 公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务，直接向人民法院提起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的，可以向人民法院提起诉讼。

第四条 公民、法人或者其他组织对国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门依申请公开政府信息行政行为不服提起诉讼的，以作出答复的机关为被告；逾期未作出答复的，以受理申请的机关为被告。

公民、法人或者其他组织对主动公开政府信息行政行为不服提起诉讼的，以公开该政府信息的机关为被告。

公民、法人或者其他组织对法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的行为不服提起诉讼的，以该组织为被告。

有下列情形之一的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告：

（一）政府信息公开与否的答复依法报经有权机关批准的；

（二）政府信息是否可以公开系由国家保密行政管理部门或者省、自治区、直辖市保密行政管理部门确定的；

（三）行政机关在公开政府信息前与有关行政机关进行沟通、确认的。

第五条 被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。

因公共利益决定公开涉及商业秘密、个人隐私政府信息的，被告应当对认定公共利益以及不公开可能对公共利益造成重大影响的理由进行举证和说明。

被告拒绝更正与原告相关的政府信息记录的，应当对拒绝的理由进行举证和说明。

被告能够证明政府信息涉及国家秘密，请求在诉讼中不予提交的，人民法院应当准许。

被告主张政府信息不存在，原告能够提供该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索的，可以申请人民法院调取证据。

被告以政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的，人民法院可以要求原告对特殊需要事由作出说明。

原告起诉被告拒绝更正政府信息记录的，应当提供其向被告提出过更正申请以及政府信息与其自身相关且记录不准确的事实根据。

第六条 人民法院审理政府信息公开行政案件，应当视情采取适当的审理方式，以避免泄露涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或者法律规定的其他应当保密的政府信息。

第七条 政府信息由被告的档案机构或者档案工作人员保管的，适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。

政府信息已经移交各级国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。

第八条 政府信息涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的，人民法院应当认定属于不予公开范围。

政府信息涉及商业秘密、个人隐私，但权利人同意公开，或者不公开可能对公共利益造成重大影响的，不受前款规定的限制。

第九条 被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院应当撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。

被告提供的政府信息不符合申请人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的，人民法院应当判决被告按照申请人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式提供。

人民法院经审理认为被告不予公开的政府信息内容可以作区分处理的，应当判决被告限期公开可以公开的内容。

被告依法应当更正而不更正与原告相关的政府信息记录的，人民法院应当判决被告在一定期限内更正。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。被告无权更正的，判决其转送有权更正的行政机关处理。

第十条 被告对原告要求公开或者更正政府信息的申请无正当理由逾期不予答复的，人民法院应当判决被告在一定期限内答复。原告一并请求判决被告公开或者更正政府信息且理由成立的，参照第九条的规定处理。

第十一条 被告公开政府信息涉及原告商业秘密、个人隐私且不存在公共利益等法定事由的，人民法院应当判决确认公开政府信息的行为违法，并可以责令被告采取相应的补救措施；造成损害的，根据原告请求依法判决被告承担赔偿责任。政府信息尚未公开的，应当判决行政机关不得公开。

诉讼期间，原告申请停止公开涉及其商业秘密、个人隐私的政府信息，人民法院经审查认为公开该政府信息会造成难以弥补的损失，并且停止公开不损害公共利益的，可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条的规定，裁定暂时停止公开。

第十二条 有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：

（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；

（二）申请公开的政府信息已经向公众公开，被告已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径的；

（三）起诉被告逾期不予答复，理由不成立的；

（四）以政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私为由反对公开，理由不成立的；

（五）要求被告更正与其自身相关的政府信息记录，理由不成立的；

（六）不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的；

（七）无法按照申请人要求的形式提供政府信息，且被告已通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供的；

（八）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。

第十三条 最高人民法院以前所作的司法解释及规范性文件，凡与本规定不一致的，按本规定执行。



幼儿园及校园事件的法律思考

张生贵


　　4月28日是福建南平屠童案凶手郑民生伏法之日，从那天开始的三天内，广东雷州市、江苏泰兴与山东潍坊连续发生三起屠童案。仔细查核相关报道，发现媒体在报道这些案件上，内容与倾向都在评议罪犯报复社会的心理文章。
　　从法律上如何看待责任承担问题，侵权责任法第三十八条规定，无民事行为能力人在幼儿园、学校或者其他教育机构学习、生活期间受到人身伤害的，幼儿园、学校或者其他教育机构应当承担责任，但能够证明尽到教育、管理责任的，不承担责任。
　　本条是无民事行为能力人受到人身损害时，幼儿园、学校或者其他教育机构的侵权责任的规定。幼儿园、学校和其他教育机构的侵权责任，是指幼儿园、学校和其他教育机构的教育、教学活动中或者在其负有管理责任的校舍、场地、其他教育教学设施、生活设施中，由于幼儿园、学校或者其他教育机构未尽教育、管理职责，致使在其中学习或者生活的无民事行为能力人和限制民事行为能力人遭受损害或者致他人损害的，学校、幼儿园或者其他教育机构应当承担的与其估错相应的侵权责任。幼儿园通常是指对三周岁以上学领前幼儿实施保育和教育的机构。学校是指国家或者社会力量举办的全日制的中小学、各类中等职业学校、高等学校。其他教育机构是指少年宫以及电化教育机构等。无民事行为能力人，是指不满十周岁的未成年人和不能辨认自己行为的精神病人。限制民事行为能力人，是指十周岁以上十八周岁一下的未成年人和不能完全辨认自己行为的精神病人。
　　随着经济的快速增长，社会的明显进步，近年来我国的教育事业蓬勃发展，我国在各类教育机构学习的人员总数已经达到甚至超过我国总人数的五分之一，其中，绝大多数是无民事行为能力人和限制民事行为能力人。考虑到其父母、近亲属，可以说在教育机构就读的无民事行为能力人和限制民事行为能力人的人身安全牵动着社会每一个人的心。但一个严峻事实是，近年来学校学生人身伤害事故频频发生，一些重大恶性事故也有发生。导致在校无民事行为能力人和限制民事行为能力人人身损害发生原因很多，主要有以下情况：
　　因幼儿园、学校和其他教育机构的教学的生活设施、设备不符合安全标准或者管理、维护不当引起的人生损害；
　　因幼儿园、学校和其他教育机构替提供的食品、药品、饮用水、教学用具或者其他物品不合格引起的人生损害；
　　因幼儿园、学校和其他教育机构教师或者其他工作人员体罚、变相体罚学生或者其他侮辱学生人格尊严的行为引起的人身损害；
　　因对抗性或者具有风险性的体育或者竞赛活动引起的人身损害；
　　幼儿园、学校和其他教育机构组织学生进行实验教学或者劳动时发生的人身损害；
　　学生之间互相嬉戏、玩耍造成的人身损害；
　　幼儿园、学校和其他教育机构组织学生外出活动室出现的人身损害；
　　校外人员在校内造成的人身损害；
　　因学生自身原因造成的人身损害；
　　因不可抗力造成的人身损害；
　　其他因幼儿园、学校和其他教育机构未尽到教育、管理职责而发生的人身损害。
　　因这些原因而导致的在校无民事行为能力人和限制民事行为能力人遭受的人身损害，有的幼儿园、学校和其他教育机构存在过错，应当承担与其过错相应的侵权责任；有的幼儿园、学校和其他教育机构没有过错，应当由第三人或者无民事行为能力人、限制民事行为能力人及其监护人承担责任。

一、我国现行规定

　　无民事行为能力或者限制民事行为能力人在幼儿园、学校或者其他教育机构学习、生活期间受到人身损害的，幼儿园、学校或者其他教育机构在什么条件下需要承担侵权责任，我国法律、行政法规均未作出具体规定。
　　教育部2002年颁布了《学生伤害事故处理办法》，北京市、上海市、江苏省、湖南省、杭州市、福州市、郑州市、贵阳市、西安市、银川市、苏州市等地近几年均规定了中小学生人身伤害试过处理条例。这些部门规章和地方性法规对学校、幼儿园和其他教育机构需要承担的侵权责任作了较为详细的规定，但这些规范法律效力较低，且在侵权责任的确定、免责事由、赔偿标准等问题上规定不一。
　　最高人民法院1988年《关于贯彻执行（中华人民共和国民法通则）若干问题的意见（试行）》第一百六十条规定：“在幼儿园、学校生活、学习的无民事行为能力人或者在精神病院治疗的精神病人，受到伤害或者给他人造成损害，单位有过错的，可以责令这些单位适当给予赔偿。”2003年《关于审理人身损害赔偿案件使用法律若干问题的解释》第七条规定：“对未成年人依法负有教育、管理、保护义务的学校、幼儿园或其他教育机构，未尽职责范围内的相关义务致使未成年人遭受人身损害，或者未成年人致他人人身损害的，应当承担与其过错相应的赔偿责任。第三人侵权致未成年人遭受人身损害的，应当承担赔偿责任。学校、幼儿园等教育机构有过错的，应当承担相应的补充赔偿责任。”后一规定是目前司法审判实践中处理这类侵权案件的主要依据。对是否在侵权责任法中规定幼儿园、学校和其他教育机构的侵权责任，存在一定争议。考虑到未成年人天性好动、喜欢冒险，但同时身心方面的发疹却远未成熟，缺少自我保护的知识和能力，在参加各种活动时极有可能造成自身或者他人的损害。即便幼儿园、学校等教育机构和教师尽了全部注意义务，也很难杜绝损害的发生。再加上我国目前各类幼儿园、学校等教育机构的教育管理水平仍有待提高，近年来，因儿童、学生伤害事故而引起的赔偿案件逐年增多，成为社会普遍关注的热点问题。侵权责任法中对此问题作出明确规定，明确界定幼儿园、学校和其他教育机构的侵权责任，有利于及时有效地解决纠纷，切实保护未成年热的合法权益，加强学校、幼儿园的教学管理工作。因此，有必要在侵权责任法中对学校、幼儿园和其他教育机构的侵权责任作出规定。
　　关于幼儿园、学校和其他教育机构的侵权责任，争议最大的是如何确定归贵原则。其他国家和地区存在不同的立法例。一种是过错推定原则，如德国、意大利、日本、俄罗斯、越南等采用该种立法例。另一种是过错责任原则，如法国、美国、加拿大等采用该种立法例。《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件使用法律若干问题的解释》中采用过错推定原则；有的主张采用过错责任原则；有的区分无民事行为能力人和限制民事行为能力人“自身遭受损害”和“给他人造成损害”两种情形，前者实行过错责任原则，后者实行过错推定原则；有的主张区分“公益性质的学校”和“非公益性质的学校”，前者实行过错推定原则，后者实行无过错责任原则。
　　主张采用过错推定原则的理由主要是：第一，由于未成年学生心理和生理上的特点，难以对事故发生的情形准确地加以描述，如果按照“谁主张、谁举证”的一般举证原则来处理，显然对未成年学生一方有失公正。第二，未成年人离开是监护人之后，监护人就失去了对未成年人的控制，整个教育活动都在学校的控制之下，要让监护人来证明学校的过错，几乎是不可能的，这对保护学生及其监护人的利益非常不利。因此从公平原则来考虑，应该对学校使用过错推定原则。第三，由学校来证明已经尽到了相当的注意并且实施了合理的行为，以达到免责的目的，有助于学校尽到更多的注意义务，更有利于保护未成年人。而且学校也能举证反驳，也有机会免责。第四，随着社会经济状况的较大变化，学校等教育机构更有可能通过保险等方式来向社会转移风险，民办教育机构可以通过适当提高学费来抵消增加的成本，公立教育机构也可由国家拨付资金来设立这种保险。
　　主张采用过错责任原则的理由主要是：第一，学校对学生的管理、教育和保护职责，是一种特定的义务，这种义务不履行，应当采用证明的方式进行，必须证明学校方未尽谨慎义务。第二，使用过错推定的主要目的是加强对受害人的救济，特别是在当事人双方力量对比极不平衡的情况下使用，如垄断性行业与消费者之间等，从而体现法律的实质争议。在学校与受害人之间不存在经济力量、诉讼地位的明显不平衡，无须对受害人给予特别的保护。第三，使用过错推定原则易于不适当地扩大学校的责任，学校为免责必然采取消极对策，如不再组织春游、参观等校外活动，严格限制学生在校生间，甚至不允许学生在可见互相追逐打闹等，不利于素质教育的推行。第四，完全由受害人承担举证责任，判断学校在主观上是否有过错确实存在一定的困难，可以通过采用客观化的过错判断标准如学校的各种教学设施是否符合安全要求，对存在的各种不安全隐患是否及时排除、是否已采取必要的防范措施，学校是否制定了合理、明确的安全规章制度等来缓和举证责任，减轻受害人的举证负担，以利于对未成年学生的救济。第六，国外不少国家实行过错推定原则，主要是由于他们广泛实行责任保险制度，应由学校承担的责任，最终都由保险公司赔付，而在我国目前全面实行这一制度尚不现实。
　　如何确定归责原则，要考虑各方面的因素和社会经济发展状况。一方面，由于未成年学生天性好动，对各类新鲜事物抱有强烈的好奇心，喜欢冒险，但同时身心方面的发展却远未成熟，缺少自我保护的知识和能力，情绪易于冲动，不善控制。因此在参加各种学校活动时极有可能造成自身或者他人的损害，即便学校和教师进了百分之百的注意义务，也很难保证百分之百地杜绝损害的发生。另一方面，在我国，重视和关心下一代的意识根深蒂固，再加上实施了二十多年的独生子女政策，有的对孩子过分照顾呵护，一旦学校出现任何意外，便会怪罪学校，极易采取不理智的态度。因此，在侵权责任法中必须确定合理的归责原则，对学校、幼儿园和其他教育机构的侵权责任作出适当的界定，以做到即维护未成年人和其他受害人的合法权益，又维护幼儿园、学校和其他教育机构的正常教学秩序和管理秩序。
　　在听取各方意见，并深入了解现实情况的基础上，经过反复研究、综合分析，侵权责任法根据未成年人的年龄和民事行为能力的不同，规定了幼儿园、学校和其他教育机构侵权责任的不同的归责原则。本条规定：“无民事行为能力人在幼儿园、学校或者其他教育机构学习、生活期间受到人身损害的，幼儿园、学校或者其他教育机构应当承担责任，但能够证明尽到教育、管理职责的，不承担责任。”这是采用过错推定原则。同时在第三十九条规定：“限制民事行为能力人在学校或者其他教育机构学习、生活期间受到人身损害，学校或者其他教育机构未尽到教育、管理职责的，应当承担责任。”这是采用过错责任原则。
根据本条规定，无民事行为能力人在幼儿园、学校或者其他教育机构学习、生活期间受到人身损害的，幼儿园、学校或者其他教育机构应当证明自己已经尽到教育、管理职责，对该无民事行为能力人所发生的人身损害没有过错，否则就要承担责任。对无民事行为能力人的情况，采用过错推定原则，主要考虑是：无民事行为能力人智力发育还很不成熟，对失误的认知和判断上存在较大不足，不能辨认或者不能充分理解自己行为的后果，必须加以特别保护，这就要求学校更多地履行保护孩子身心健康的义务。无民事行为能力人在幼儿园、学校或者其他教育机构学习、生活期间，超越了监护人的控制范围，如果受到人身损害，基本无法对师傅发生的情形准确地加以描述，此时要让无民事行为能力人或者其监护人来证明学校的过错，几乎是不可能的，采用过错推定原则，学校也能举证反驳，可能通过证明已经尽到了相当的注意并且实施了合理的行为，以达到免责的目的。同时，学校等教育机构更有可能通过保险等方式来向社会转移风险。比如，从2003年开始北京市开始推行学校责任险。到2009年，北京市公办学校都已经投保学校责任险，经北京市教委批准举办的民办学校80%以上也都投保了。每个学生每年5元，由市财政统一拨款投保。赔偿上规定了一个限额，2009年学生死亡的赔偿金上限是40万。以后针对无民事行为能力人，还可以进一步加大投保力度。

二、立法过程中的其他问题

（一）关于此类侵权行为的范围：

　　对此问题各方认识基本一致，即由幼儿园、学校和其他教育机构承担侵权责任的侵权行为应当限于发生在幼儿园、学校和其他教育机构的教育、教学活动中或者其负有管理责任的校舍、场地、其他教育教学设施、生活设施中的侵权行为。但具体范围究竟有多宽，存有不同意见，如学生自行到校或者放学后滞留学校发生的损害，幼儿园、学校和其他教育机构是否应当承担侵权责任等。由于这个问题较为复杂，与幼儿园、学校和其他教育机构所应负有的教育、管理职责密切相关，实践中个案的情况也千差万别，在侵权责任法中作出同意、具体的规定较为困难，宜由人民法院在具体案件审判过程中作出判断更为合适。

（二）幼儿园、学校和其他教育机构的教育、管理职责：

　　幼儿园、学校和其他教育机构只有在未尽教育、管理职责时，才可能承担过错责任。但如何确定教育、管理职责的范围，进而判断幼儿园、学校和其他教育机构是否已尽教育、管理职责，也存在一定争议。经研究，教育法、未成年人保护法以及其他地方性法规和部门规章中，对于幼儿园、学校和其他教育机构的教育、管理职责已经作了广泛、具体的规定，出现纠纷时，应当参考这些规定结合具体情况由人民法院作出最终判断，侵权责任法中对此没有也很难作出具体规定。

（三）免责事由：

　　在制定侵权责任法的过程中，有的部门和专家建议，明确幼儿园、学校和其他教育机构不承担赔偿责任的具体情形，比如，在自行上学、放学、返校、离校途中发生损害的；学生自杀、自伤的等。经考虑，这些情形有的根据本法规定明显不属于幼儿园、学校和其他教育机构的责任，有的在本法第三章“不承担责任和减轻责任的情形”已经有所规定，没有必要再作重复规定。因此，侵权责任法没有对这一问题进行规定。

相关规定：