统筹城乡背景下土地经营承包权法律问题探析
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　——以农村在外就读学生为视角

　　近年来，社会经济和高等教育快速发展的同时我们发现了这样一个群体——农村在外就读的学生。他们从农村走到了城市，在勉强甚至难以支付求学高消费的同时还不得不面对另一个现实，那就是尽管仍旧依赖农村家庭的经济收入供养，却在农村失去了土地。因为户籍关系丧失了土地承包经营权的主体资格，跻身于城市没有经济来源的部落，使家庭更贫寒求学更艰难，社会差距更大，这是否应该是新农村建设的题中之义？是否是构建和谐社会的羁绊阻力？农村在外就读的学生是否是真正意义上的城市市民？农村学生的集体组织成员资格应如何定义？

　　一、农村在外就读学生的土地承包经营权现状

　　首先，在农村土地承包的分配方面，依据权威农户问卷显示均以户籍为标准，即不再就有农村户籍的在外就读学生自然失去土地承包资格。土地承包的收回和发放上主要原因是农村居民的新生和去世，部分地区在学生外出就读时不论户籍是否迁出都收回土地。近年来，土地承包权因受到30年不动政策的影响而停滞不变，本来稳定发展农村的政策带来了阻碍农村经济发展的负面影响。

　　其次，业已毕业的农村学生已经取得经济来源并独立于农村经济关系，这类群体不再是农村集体组织的成员而不具备成员权和土地承包经营权。但一些地方仍旧维持着“城市人的承包地”导致土地置荒或人地矛盾加剧等一系列社会问题。随着社会经济和教育的发展，农村在外就读并定居城市的数量增加。其土地承包经营权在1999年国家出台关于承包土地30年不变的政策出台后一直保留的现象更为严重。一些地方因缺乏相应截流措施导致外出就读的农村学生住留城市、有独立的经济能力的农村学生仍旧保持乡村的土地承包经营权。以至于农村土地荒芜，而承包地用地紧张。进而加剧了农村新增人口的土地承包经营权得不到保障，人地关系紧张。　

　　综上所述，我们可以看到，户籍为标准的土地政策使农村在外就读学生失去了对土地的承包权。这一群体的主要经济来源是农村家庭，失地无疑加重了其家庭负担，抑制了农村教育的发展。可见，农村在外就读的学生失地不仅关系到农村经济、农村教育，还会涉及社会保障和稳定的相关问题。

　　二、农村在外就读学生失地原因探析　　

　　（一）农村土地承包主题确定的标准

　　1、户籍

　　以户籍为分配标准确定农村土地承包经营主体资格是普遍的划分方式。土地分配是以户籍为分配标准，不论是合法人口的确认还是退地人口的确认均以人口的户籍为根本依据。这样农村在外就读的学生大多数在入学时户籍迁出而落户就读院校所在的城市。尽管其已经取得所在城市的户籍但仍依赖农村经济关系求学和生活，是形式意义上的“市民”真正的“农民”。而根据以户籍为分配标准的土地承包经营权主体地划分方式，将切底地被排除在外。即便是按照当地政府政策，外出上学的学生原则上不直接收回土地，但因为新生人口增多，有相应变动的办法。但《土地承包法》并没有明确规定土地承包经营权的须按照户籍划分。退一步讲，我们把这种划分方式默认为习惯，但当习惯不合时宜时也就不再具有成为“习惯法”的价值。

　　2.农村集体经济组织成员

　　《土地承包法》规定，农村集体经济组织享有平等的土地承包经营权，有权依法承包本集体经济组织发包的农村土地或者自愿放弃承包土地。但是农村集体经济组织成员究竟该怎么定义？多年来，我国农村制度使村民、农民、社员三种身份合为一体，并习惯以户口为确认依据。农村集体经济组织成员资格是判定村民是否有土地承包权的依据，而农村集体经济组织成员资格标准不统一，是户口决定成员资格，还是同时履行村集体经济组织义务，并无定论。而“统一组织家庭承包”中确认的是农村土地承包家庭中推定有承包权的一员。法律的不严谨、不明确是导致农村在外就读的学生失地且业已毕业成为实质的城市人口的农村学生在家乡长期拥有土地承包经营权的重要原因。

　　（二）现行土地承包政策的瑕疵

　　农村土地承包30年不变的政策——农村在外就读的学生土地承包经营权的主体资格在于户籍，在户籍迁出后丧失土地承包经营权，而30年不变的政策使其挽回成为不可逾越的障碍。与此同时，业已毕业的学生也将在30年内一直保留土地承包经营权。由此，进入下一个极端——业已毕业的学生在农村长期拥有承包土地而不去经营，造成了土地荒芜蔓延，农村人地矛盾加剧。

　　三、可行模式的构建

　　（一）完善农村大学生土地承包经营权的必要性分析

　　1、法理视角

　　土地承包经营权是农民的法定权利，不可被轻易剥夺。土地的承包权、经营权、收益权是法律赋予农民的三大权利，任何组织和个人不得侵犯。农村在外就读的学生是当然的享有土地承包经营权有其法理依据——土地承包经营权是一项法定的农民享有的依法合理使用国家、集体土地的财产权利。既是财产权就有天然的排他性，不受侵犯和剥夺。

　　权利的变动性。土地承包权不同于一般物权，物权具有排他性，而土地承包经营权作为特殊的用益物权，在一定程度上继承了物权之排他的属性。农村在外就读学生的土地承包经营权是法定土地使用权，具备排他性不可轻易变动。

　　目的正当性。土地对于农村、农民具有不可替代的价值，农民赖以生存的基础和生活保障的底线。农村在外就读学生是实质意义上的农民，当然的享有土地承包经营权。并且土地仍旧在其生活和求学中的经济保障之一，合理利用土地的目的正当。即使不是亲自耕种和经营，其经济价值和保障意义不容忽视。

　　程序合法性。农村在外就读的学生是否是农村集体经济组织的成员？首先，在经济关系上，农村学生尚未脱离农村经济组织。在外求学是他们接受教育的权利和争取发展的需要，但并没有因此而经济独立摆脱农村经济组织。所以当然是经济组织的成员。其次，从婚姻家庭法的角度看，农村在外就读的学生不论是否成年，只要其在求学期间无独立生活的来源便有权利获得监护人或家长的供给，农村子女也不例外。在外就读大学生依旧依附于农村家庭的培养当然应享有土地承包经营权。因此，户籍不足以成为判定是否为农村集体经济组织成员的标准。

　　2、社会发展角度

　　农村社会保障方面，农地是农民赖以生存的最低生活保障是无法改变的事实。在外就读的学生实质身份依旧是农民决定了其得到保障的必然性。农村在外就读的大学生在社会上是属于弱势群体。其一，在农村，家庭经济依赖农业支撑，加之农村土地的承包权被剥夺或丧失。直接消弱了农村家庭经济收入。其二，在城市，以农村的经济水平适应城市的消费水平。往往一个学年的学费是家庭一年的收入。根据诸多学者关于社会弱势群体的定义，农村在外就读的大学生当然的属于弱势群体。所以，从对弱势群体的基本生活保障层面讲，农村土地承包经营权当然具有社会保障的功能。

　　农村教育发展方面，保障农村供给学生家庭的土地数量是支持高等教育的重要途径。国家助学贷款、社会捐助只能治表而从根本上使重负家庭减负才是本。在拥有数亿计的农村子女中，其受教育程度远远低于城市，维持在初中以下水平的原因不在农民的意识而在经济条件。

　　三农问题和新农村建设方面，保证农村在外就读的学生拥有土地就是保证实质农民的基本权利，是保持社会稳定，支持农村教育和谐的方式。节制脱离农村经济关系的学生的土地承包经营权是解决农村人地矛盾，实现土地资源优化配置的重要途径。集中解决三农问题，构建和谐农村进程，土地应先行。而土地承包经营权主体资格亟待明确。
四川省阿坝藏族羌族自治州人民政府


阿府发 〔2006〕21 号



阿坝州人民政府关于印发《阿坝藏族羌族自治州州级财政支农资金管理办法》的通知



各县人民政府，州级各部门，卧龙管理局：



《阿坝藏族羌族自治州州级财政支农资金管理办法》已经九届州人民政府第40次常务会议审议通过，现印发，请遵照执行。






二○○六年六月三十日


阿坝藏族羌族自治州州级财政支农资金管理办法





第一章　总 则



第一条 为规范我州州级财政支农资金管理，增强支农资金分配、使用的科学性和公正性，推行财政绩效管理制度，提高资金使用效益，依据《中华人民共和国预算法》和《财政部财政农业专项资金管理规则》等，结合我州实际，特制定本办法。



第二条 州级财政安排的各类支农资金实行专项管理。



第三条 本办法适用于州级财政安排的具有专门用途、适合项目管理的各类支农资金。包括：预算安排的农业生产建设性资金、财政扶贫资金及其它用于农牧业生产建设的政府性资金。



农业救灾资金、农业机构基本支出等资金或经费不适用于本办法。



第四条 农业主管部门是指农业、畜牧、林业、水利、气象、扶贫、供销等部门。



第五条　农业专项资金管理是指对专项资金设立、分配、使用和监督的管理。



第六条 农业专项资金管理应符合国家有关农业和农村经济发展的方针政策，符合市场经济体制和公共财政原则，符合科学、公正、公开和效率原则，符合资金适当集中使用的原则。



第七条 州财政局是农业专项资金管理的职能部门，负责资金的设立、项目资金计划审核和资金使用的监督管理，参与农业专项资金的总体规划和项目计划的编制。



农业主管部门是农业专项资金的项目主管部门，负责项目计划的编报、可行性论证、技术方案的审核和项目实施、管理、监督、验收。



第二章 农业专项资金的设立



第八条 州财政局根据国家有关农业和农村经济发展的方针政策，结合州委、州人民政府确立的“三农”工作总体思路和年度工作计划设立农业专项资金项目。



第九条 州级农业主管部门根据设立的农业专项资金项目和州委、州人民政府确立的年度工作目标向州财政局提出项目支出预算。



州财政局根据州级年度财政预算，按照统筹兼顾，重点突出的原则对各农业主管部门报送的项目支出预算进行综合平衡，编制支农资金预算草案并报经州人民政府批准后由州财政局会同州级农业主管部门组织实施。



第三章　农业专项资金的申报与分配



第十条 州财政局负责农业专项资金的分配管理。



第十一条 州财政局和州级农业主管部门根据支农资金预算，提出分配意见报州人民政府批准后，同资金的使用用途、补助标准、补助环节及其他要求以项目指南等形式一并下达。



第十二条 各县根据项目指南，结合自身实际申报项目。申请专项资金的项目单位应按规定提供合格的项目标准文本及必要的附件，联合报送州财政局和相应的州级农业主管部门。



州级农业主管部门组织实施的项目直接向州财政局提出申请，州财政局提出意见报州人民政府批准后，由州级农业主管部门组织实施。



第十三条 农业专项资金的申报部门，是指申报项目所在地的县级财政部门或农业主管部门。申报部门应按照财政管理体制或财务关系，以正式文件逐级申报项目，不得越级申报。按照分级负责的原则，县级财政部门或农业主管部门根据各自职责应对上报项目的真实性和文件的合规性负责。



第十四条 农业专项资金的项目申请单位，即项目单位。项目申请单位应符合规定的资格或条件，并向项目申报部门提供本单位的组织形式、资产和财务状况，对农民收入、农业农村发展的贡献，以前实施农业项目的绩效等有关情况。



农业专项资金支持的项目以社会效益和生态效益为主。对以经济效益为主、能带动农民增收的项目，项目申请单位可以是骨干龙头企业、公司和各种农村专业合作经济组织。



第十五条 为保证项目申报文件的真实、科学和完整，项目申请单位应提交可行性研究报告或实施方案。项目申报中，必须要有项目实施内容、建设地点（具体到村）、投资金额、建设工期、资金使用环节、项目实施后的经济或社会效益等内容。



第十六条 州财政局和州级农业主管部门对申报项目进行审核，将符合项目指南要求的项目予以批复下达。



第四章　农业专项资金的使用



第十七条 农业专项资金的使用应实行项目管理。



第十八条 项目单位应根据州财政局和州级农业主管部门批复的项目预算，组织项目实施。



第十九条　项目所在地县级财政部门和农业主管部门应与项目单位的法人代表或负责人签订目标责任书，明确各自的权利和责任。



第二十条　州财政局应及时将批复同意的农业专项资金下达或拨付到项目所在地的县级财政部门。各县应积极推行县级财政报账制管理，纳入财政国库集中支付。州级农业主管部门实施的项目实行州级财政报账制，项目资金实行直接支付。



第二十一条　为规范资金使用，对达到规定标准的农业项目应实行招投标和政府采购制度。



第二十二条　项目单位必须建立健全会计核算制度。



第五章　农业专项资金的绩效管理



第二十三条 对农业专项资金的使用推行项目绩效评价制度，财政部门与农业主管部门对项目实行跟踪问效评价工作。项目竣工后，项目绩效评价结果与竣工验收报告应当一并作为项目绩效评估的依据。



第二十四条 项目实施前，项目所在地农业主管部门应对项目实施内容，建设地点、投资金额及资金来源渠道，建设工期、工程与物资采购方式予以公告，接受社会监督。



第二十五条 项目验收分阶段验收和竣工验收，项目验收的依据是经州财政局和州级农业主管部门批复的预算、实施方案等项目文件。阶段验收主要由农业主管部门实施，验收结果作为拨付资金的依据；竣工验收由财政部门和农业主管部门组织，并对其绩效进行评估，评估结果作为下一步专项资金设立和分配的重要依据。



第六章 农业专项资金的监督检查



第二十六条　项目单位要定期向财政部门和农业主管部门报告项目资金使用和项目实施情况。对项目单位不按规定使用资金的，财政部门和农业主管部门可停拨项目资金或中止项目执行。



第二十七条　对于在项目可行性研究报告和项目执行中存在弄虚作假的项目单位，取消该单位今后的申报资格，并通过媒介对单位及负责人予以曝光，情节严重的移送有关部门进行处理，构成犯罪的移交司法部门根据有关法律法规进行处理。



第二十八条　对于报送虚假可行性研究报告、实施方案和文件的财政部门或农业主管部门，给予通报批评，并作为是否继续安排该地及该农业主管部门农业专项资金项目的依据。



第二十九条　财政部门和农业主管部门应当定期对农业专项资金的使用情况进行总结分析。



第三十条　各项目实施单位应当配合审计和财政监督检查部门对农业专项资金进行审计或检查，对在监督检查中发现的开支渠道不合理，开支超标、票据不规范以及坐支、挤占、挪用等问题，将按照《财政违法行为处罚处分条例》等相关的法律法规进行处理。



第七章　附 则



第三十一条　州财政局应当根据本办法制定农业专项资金的分类管理办法或制定具体的实施细则。



第三十二条　本办法由州财政局负责解释。



第三十三条 本办法自发布之日起实施。