关于贯彻实施《汕头市行政机关规范性文件管理规定》的通知
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关于贯彻实施《汕头市行政机关规范性文件管理规定》的通知
汕府办〔2006〕59号
关于贯彻实施《汕头市行政机关规范性文件管理规定》的通知
各区县人民政府，市政府各部门、各直属机构：
为贯彻实施《广东省行政机关规范性文件管理规定》（省政府令第93号），确保法制统一，2005年12月7日市人民政府第十一届第45次常务会议修订通过了《汕头市行政机关规范性文件管理规定》（以下简称《规定》），《规定》自2006年2月1日起施行。为切实做好《规定》的贯彻实施工作，提高规范性文件的质量，进一步推进各级行政机关依法决策和依法行政，现将有关事项通知如下：
一、认真学习《规定》，充分认识实施《规定》的重要意义
规范性文件是行政机关贯彻实施法律、法规、规章和上级行政机关的决定和命令、履行行政管理职能的一种重要载体和方式，对于政府推动改革、发展经济、维护秩序、服务社会起着重要作用。因此，加强对规范性文件制定内容和制定程序的规范，强化对规范性文件的监督管理，确保规范性文件合法性和有效性，十分必要。《规定》 的立法宗旨是规范全市行政机关制定、审查和发布规范性文件，实行统一规范、统一审查和统一发布的“三统一”制度。《规定》明确了规范性文件的范围、制定主体、制定程序、行文对象等，建立了规范性文件的法律审查制度和统一发布制度。可以说，《规定》的修订和实施，是我市全面贯彻执行国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）的一项重要举措，对维护社会主义法制统一，适应WTO规则,保证政令畅通和法律、法规、规章正确实施，保障和监督行政机关依法有效实施行政管理，提高行政效率，保护公民、法人和其他组织的合法权益，都具有十分重要的意义。各区县、各部门要从贯彻落实《纲要》、推进依法行政、建设法治政府的高度，充分认识《规定》实施的重要意义，积极采取有效措施，认真贯彻落实。
二、贯彻实施《规定》应正确把握的几个问题
1、正确理解规范性文件的内涵。根据《规定》要求，除政府规章外，行政机关依据法定职权制定发布的，对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力的，可以反复适用的文件，都属于《规定》调整的范畴。制定规范性文件的主体包括，区、县级以上人民政府及其工作部门、镇人民政府（街道办事处）以及依法行使行政管理职能的机构。为完成某项任务而设立的临时性机构和部门归口管理的分支机构、派出机构、内设机构均不得制定和发布规范性文件。实行中央、省垂直管理的部门制定的规范性文件，不纳入《规定》的适用范围。行政机关制定和发布内部管理规范，包括工作制度、管理制度等，不适用《规定》，但是不得附加影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的内容。各区县、各部门应正确地把握行政机关规范性文件的内涵和实质，在实际工作中，严格遵守《规定》明确的程序、规范制定和发布规范性文件。
2、规范性文件法律审查制度与备案制度。根据《规定》要求，各区县政府规范性文件应当在发布之日起30日内报送市人民政府备案；市政府工作部门制定的规范性文件，其发布前必须报市法制部门进行前置法律审查，未经审查同意的，不得发布。为确保规范性文件的质量，部门行政首长办公会议审议的规范性文件草案，应当事前交由本部门法制机构或者负责法制工作的机构统一审核。市法制部门应当严格履行职责，在规定的期限内，从内容和制定程序两方面，对报备案、前置审查的规范性文件的合法性进行审查。各区县政府、各部门规范性文件报备案、报审查的格式及提供的材料应严格按照汕头市法制局《关于印发政府规范性文件备案格式的通知》（汕市法函〔2005〕24号）、《关于印发部门规范性文件提请法律审查格式的通知》（汕市法函〔2005〕25号）执行。
今后凡以市政府工作部门名义发布实施的规范性文件，应在规范性文件发布前提请市法制部门进行前置法律审查，各部门在起草过程中，不宜将市法制部门作为被征求意见的单位。
3、规范性文件的公开发布制度。规范性文件应当向社会公开发布，公开发布的载体应当是容易为公民、法人或者其他组织知悉、方便查阅的载体。市政府工作部门制定的规范性文件，根据《汕头市人民政府公告管理规定》（市政府令第84号）规定，统一在《市政府公报》上全文发布。对未经市法制部门审查同意以及未在《市政府公报》上发布的部门规范性文件，经责令改正后，仍不改正的，市法制部门将向社会公示该文件无效。行政机关在发布公文、行政复议和行政应诉中引用市政府及其部门发布的规范性文件，应当以《市政府公报》刊登的文本为标准文本，并说明该文件在《市政府公报》的具体位置。
各区县政府可参照市的做法，结合本地区的实际，决定本级政府及其工作部门规范性文件的发布载体，但应当坚持统一、公开发布的原则。
4、规范性文件的生效日期。根据《规定》要求，行政机关制定的规范性文件，应当在规范性文件中规定具体的生效日期。确定具体生效日期应遵循的原则是：规范性文件在法定载体发布之日起5个工作日后的一个具体的日期，但发布后不立即施行将有碍规范性文件施行的，生效日期可确定为该文件在法定载体发布当日。
5、规范性文件的定期评估制度、清理制度。根据《规定》要求，规范性文件施行后，制定机关和实施机关应当定期对实施情况进行评估。规范性文件评估制度，是指行政机关按照一定的综合指标，对规范性文件的实施是否达到制定目的，是否达到制度设计的管理效果和作用而进行的跟踪调查评估的一种机制。规范性文件的评估主体一般为规范性文件的制定机关，但以市政府或市政府办公室名义发布的规范性文件，实施机关作为评估主体；联合行文的规范性文件，牵头起草规范性文件的部门作为牵头评估主体。评估主体在规范性文件实施满1年后，应组织对规范性文件的实施情况进行调查研究，对实施是否达到制定目的，是否达到制度设计的管理效果和作用，及实施过程中存在的问题进行评估，并在实施满一年后的三个月内将评估意见通报市法制部门，以后每年度评估一次，并将评估意见通报市法制部门。
规范性文件制定机关应加强对规范性文件日常清理工作，对主要内容与新发布的法律、法规、规章等上位法不一致的，调整对象已经消失或发生变化的，或因其他原因需要修改或者废止的规范性文件要及时进行修改或者废止，并及时将清理情况向市法制部门报告。
三、切实做好对已制定和发布的规范性文件的清理工作，为贯彻实施《规定》奠定基础
为配合《规定》的实施，对《规定》实施前制定和发布的规范性文件进行规范，自2006年4月20日起，由市法制部门负责对已制定和发布的规范性文件组织进行清理。各区县政府、各部门要严格按照《规定》的要求，准确把握规范性文件内涵，对本地、本部门已经发布并现行有效的各类文件进行全面清理，对已经备案、前置法律审查的，填写目录登记表，上报清理工作小组；对未经备案、前置法律审查的规范性文件，限期补办手续，逾期不补办手续的，停止执行。清理结束后，市法制部门将在市政府公报上公布已办理备案、前置法律审查手续（含补办）的规范性文件目录。凡未纳入目录的行政机关规范性文件，不具有执行效力，公民、法人和其他组织有权拒绝执行。具体清理工作方案另行通知。
四、建立和完善制度，确保《规定》的贯彻实施
（一）完善公告制度。各区县政府、各部门应于每年1月31日前将上一年度所制定的规范性文件目录报市法制部门备查。今后市法制部门应每年1-2次在《市政府公报》公告通过备案、通过前置法律审查并在市政府公报上公布的政府规范性文件、部门规范性文件目录。凡未列入公告目录的规范性文件，不具有执行效力，不得作为行政管理的依据。
（二）建立长效监督机制
1、市法制部门应会同市政府办公室、市效能办采取定期或不定期检查、抽查或个案专查的方式，对各区县政府、各部门遵守规范性文件制定情况、报送规范性文件备案、前置法律审查以及公布情况等进行检查，及时发现和纠正违法制定规范性文件的行为。对未经备案的政府规范性文件，未经政府法制部门审查同意以及未经规定载体发布的部门规范性文件，将依法予以严肃处理，并将依照《规定》对予以撤销或宣布无效的文件，向社会公示。
2、设立投诉电话。任何单位和个人认为各区县政府、各部门发布实施的规范性文件违反《规定》的，可以通过投诉电话向市法制部门提出异议。
3、将区县政府、各部门规范性文件的报备案、报审查工作与执法监督工作相结合，纳入行政执法责任制评议考核内容。
（三）建立完善内部工作制度。市法制部门应探索规范性文件备案、前置审查的工作流程、工作规范，建立内部工作规则，为规范性文件备案、前置法律审查工作提供切实可行的操作规程，提高规范性文件制定的质量。区县政府、各部门应建立和完善报备案、报审查工作制度，促进本级政府报备案、本部门报审查工作的规范化、制度化、程序化。
五、加强组织领导，强化法制机构和队伍建设
各区县政府、各部门要把《规定》的贯彻实施工作列入重要议事日程，切实加强组织领导、督促检查，积极探索建立各项工作制度，把《规定》确立的各项制度真正落到实处。《规定》的实施，不仅增加了政府法制部门和部门法制机构的工作职能，同时政府法制部门和部门法制机构也将承担更为重要的责任。因此，各区县政府、各部门要高度重视法制机构和队伍的建设，配备相应力量，做好各项工作。同时，政府法制部门和部门法制机构也要强化自身政治素质和业务素质，造就出一支政治强、业务精、作风正的工作队伍，在规范性文件制定工作中，严格按照《规定》的要求，严把规范性文件质量关。
六、各区县政府应依照《规定》及本通知，加强对所属工作部门、镇人民政府（街道办事处）及依法行使行政管理职能的机构制定的规范性文件的管理。
各区县政府、各部门贯彻实施《规定》过程中有何问题和困难，请及时向市法制部门反映。
汕头市人民政府办公室
二○○六年四月十二日
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