略论我国法官独立的展开

蔡 武


　　司法独立是真正实现依法治国的前提和基础，是法治社会的必然要求，对保证司法裁判的公平、正义，维护社会秩序，满足社会成员对效益的需求具有重要的意义。虽然我国早已确立了人民法院依法独立行使审判权的原则，但司法制度基本上建立在机构独立与统一的观念之上，法官个人独立在整个制度中并没有得到明确承认，而日渐加快的社会民主化、国家法治化进程使这种“中国特色的司法独立”暴露出种种不足。我国宪法规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关，社会团体和个人的干涉。”这是司法独立在我国法律上的表述。司法是否独立反映着公民的民主地位，影响着法律的公正性，表现着统治者的权力观。从理论上讲，法官在司法中担任着主导角色，有着庄重而神圣的绝对权威，但现实当中由于法官的实有权力受到各种各样利益主体的侵蚀，而不同程度地受到阉割，结果导致法官地位下降，与此同时，面对处于弱势地位的诉讼当事人及其他诉讼参与人，法官走下审判台，违反中立原则，行使本不应由自己行使的权利，导致裁判的权威性受到公众的质疑。据此，笔者拟从司法独立的视角下对我法官独立进行展开。

一、司法独立的一般理论

（一）何为司法独立

　　国外普遍的观点认为，司法机关即审判机关或法院，司法权即审判权或法院的职权，司法即审判。如美国《联邦宪法》第3条第1款规定：“合众国的司法权属于最高法院及国会随时制定与设立的下级法院。” 日本《宪法》第76条第1款规定：“一切司法权属于最高法院及由法律设置的下级法院。” 因此，司法独立也称为审判独立。我国学术界普遍认为中国法中的司法权包括审判权和检察权，说到司法机关就是指法院和检察院，因此对我国司法可界定为：国家确权的中立机关及其工作人员按照法律规定的程序和方法对冲突事实适用法律的活动。
　　德国学者将独立而不受干涉界定为八个方面：1.独立于国家和社会间的各种势力；2.独立于上级官署；3.独立于政府；4.独立于议会；5.独立于政党；6.独立于新闻舆论；7.独立于国民时尚与时好；8.独立于自我偏好，偏见与激情。 由此可以看出，司法独立意味着一个社会中特定司法实体的法律自主性，而这种自主性是以排除非理性干预为内容和标志的。据此，司法独立的含义是指经国家确权的中立机关及其工作人员在按照法定程序和方法对冲突事实适用法律的过程中排除任何非理性干预的法律自主性。
司法独立通常在两种意义上使用：一是结构意义上，是指司法机关独立于其他机关团体和个人，因此司法独立是一种“国家权力的结构原则”；二是程序意义上，是指在司法过程中保障法官司法以维护程序正当性和结果正确性。由此，司法独立可以概括的定义为指司法机关依法独立行使职权，不受任何其他机关、团体和个人的干涉，依据法律事实，依照法律的规定对案件作出公正的判决。
　　司法独立可以分为三个层次，第一层是基于政治层面而言，源于孟德斯鸠的三权分立原则，是指司法权独立；第二层是指法院独立，是司法权独立的制度表现，包括法院独立于非法院机构和法院之间相互独立；第三层是指法官独立，既需独立于其他职业的公民，更特别强调法官个体的自主性，是司法独立的最高形态。法官独立与法院独立是司法独立不可分割的两个方面，没有法院独立，法官无法履行其职责；同样，如果法官不能免于其独立审判可能会带来的种种担心，就不可能有独立的审理与判决，也就不可能有司法独立。
　　宪法一般是从审判权运行的角度确定司法独立原则，据对世界142部成文宪法的统计，有105部宪法规定了司法独立和法官独立。保障法官独立是现代西方国家司法制度尤其是法官制度的核心，对于法官的资格、任命、任期、薪俸、惩戒、免职、退休等各个方面都作了详细规定。
　　法官在运用宪法和法律治理国家和社会，保障权利的有效运作过程中，最突出最重要的问题是实现法官独立，通过独立的司法制度和司法机构切实保障宪法和法律的贯彻实施。法官独立的审理案件已成为实现现代司法理念的前提和基础，
　　法院适用法律的活动是通过法官的严格司法活动来实现的。“法官除了法律就没有别的上司”，“法官的责任是当法律运用到个别场合时，根据对法律的诚挚理解来理解法律”。法官独立的实质是司法独立的深入与细化，法官在行使司法权的过程中，应依法独立行使裁判权，其执行法律不应受外来因素的干涉。“法治有时被称为法律的最高原则，它要求法官制定判决时，只能依据现有的原则或者法律，而不得受随意性的干扰和阻碍。”在当今世界司法独立已成为一项现代法治国家的基本准则时，突破了产生它的历史和制度上的限制，成为对所有法治国家有普遍意义和作用的又无一定统一模式的一项法律准则，不论是西方自由政体的国家，还是坚持马克思主义的国家，司法独立和公正都是模范司法体系必须遵循的原则。法官独立审判固然要排除来自法院内外的影响和干涉。但真正的法官独立还是要靠法官以牺牲的精神奋力去争取和维护，如果法官不能抵制法院内外的影响和压力，做不到独立审判，那么独立审判也就永远只能成为我们的“理念”。

（二）司法独立的价值

　　司法独立作为司法活动的一项原则，其本身又是由司法活动的本质所决定和要求的。公正对于司法裁判具有极其重要的价值，“法哲学家们通常认为公正在解决冲突这一特殊过程中具有更高的价值”。
　　司法活动相较于立法、行政而言，具有明显的软弱性和被动性。法院实行的是不告不理的原则,法官是在被动地适用法律。为保证司法裁判的公正性，要求行使该权力的机关和个人必须独立于争执双方，与争执双方及所争执的问题没有感情和利益的纠葛，更不能从属于或受制于其中的任何一方。美国学者福布森指出：“不论成败，也不论好坏，裁判总是法官的使命。不过裁判的正义总是与中立者联系在一起。”因为“中立并不必然通向裁判正义,但裁判正义必然要求中立。”这就要求法官必须在履行审判职责过程当中做到“法官独立”。
　　法院和法官不仅是私人之间所生争执的公断人,而且还是行政权力乃至立法权力的“宪法裁决人”。司法独立有利于定分止争,化解矛盾，维护社会秩序和稳定。
　　司法独立能够使社会或人们以较少的投入获得较大的产出，以满足人们对效益的需要。“在资源有限的世界中，效益是一个公认的价值。表明一种行为比另一种行为更有效当然是制定公共政策的一个重要因素。”通过独立公正的审判，迅速有效地解决社会纠纷的数量和质量就是审判效果，以尽量少的时间消耗和物质的投入，实现更大意义上的公正已成为现代司法一个综合的理想要求。显然，愈接近于独立的司法愈有利于公平、效率和正义的优化配置。

二、我国司法独立中存在的问题

　　我国宪法规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关，社会团体和个人的干涉，同时法官法第八条与其他有关法律法规为法官独立行使职责提供了保障，并也已正式签署联合国《公民权利和政治权利国际公约》，承认法院内部实行法官独立审判，以顺应世界潮流。但法官独立在现实实施当中却存有很大的不足。中国的司法制度基本上建立在机构独立与统一的观念之上，法官独立在整个制度中并没有得到承认。
　　司法独立是真正实现依法治国的前提和基础。如我国宪法规定的上下级法院之间监督与被监督的关系，但实际上被打上了行政化的烙印，实质上是自己监督自己，在有一定利益关系的情况下根本发挥不了应有的积极作用，使审级制度实际上被架空，取消了二审程序，使越来越多的当事人认为上诉没有意义。现实中，下级法院向上级法院请示汇报的现象比较常见，最高人民法院也常以“批复”、“复函”、“解答”等方式“指导”下级法院处理具体案件，其实质仍然是上级法院对下级法院审理案件的具体审判行为的直接指导，有违法院之间相互独立的司法独立要求。其实，法院等级的不同只是审级的不同，受理权限的不同，裁决终极效力的不同，而不是上级法院应对下级法院审理案件的活动进行指导、约束。上级法院对下级法院的纠错程序是以上级法院不干预下级法院的审判为前提的。
　　事实上让一个由工作经验比较丰富，学识相对较高的法官们组成的审委会来作为人数众多的合议庭对案件进行审理，确实能起到集思广益，兼听则明的作用。但审委会的组成大部分为不了解案情，了解案情的案件的承办人却没有表决权；由于审委会会议由院长或副院长启动和讨论，讨论案件的范围存在一定的任意性和扩张性，讨论的案件越多，对个案讨论所花费的时间和精力就越少，出现错误概率也就增大，其实施结果无法使人满意。如果主审法官在汇报时由于主观或客观的因素而对案件的把握有所偏误，无疑会造成错判。因此需要重新制定审委会规程，合理确定其权限，不让审委会审理案件游离于审判规则之外，而是按照法律规定的审判程序进行，在亲自体验和个别感悟之上建立内心确信。
　　法官是一种反等级的职业，等级的划分过于细致和繁琐，可能造成法官对级别问题过于敏感，产生严重的级别意识。法官最重要的品格是独立，如果在相关的制度安排方面过分强化人们的级别意识，导致法官过于关注上级法院或本院“领导”的好恶，就很可能破坏司法独立。法官独立是司法独立的要求，而法官独立也需要法官具有独立判断的经验和智慧。“法官的责任是当法律适用到个别场合时，根据他对法律的诚挚的理解来解释法律。”
　　要做到司法独立就必须同时实现外部和内部的同时独立。（1）外部独立即法院独立，包括形式独立和实质独立。法院的形式独立是指法院作为一个机构的独立，它独立于行政机关、社会因体和个人，独立于社会；法院的实质独立，是指法院可以自由地作出裁判，而不受任何外在的先决条件的影响。（2）内部独立即法官独立，是指法官能够独立地依法审案，不受其他任何组织和个人，包括法院内部的组织和个人的非法干涉。法官独立在一定意义上就是指法官独立审判。司法权是中立性权力，司法权若不保持中立，法治便无法推行。保持司法中立需满足两个基本条件：一是独立审判，二是只接受监督，不接受命令。因此，在赋予法官的独立地位和相对较大的权力的情况下，必须建立和完善明确的法官责任制。从诉讼制度的发展来看，一方面是世界各国的立法及司法实践不断重视和强调法官的主动精神和创造意识，表现为立法中一般性条款受到重视和司法中自由裁量权的运用；另一方面，制度上对法官个人行为的制约也趋于强化。
　　所谓的法院独立审判，其具体作法之一就是并无法律依据的将案件由庭长、院长审批。这样做，其实超越了法律赋予其应有的职权范围。《人民法院组织法》和《民事诉讼法》以及《刑事诉讼法》都明确规定人民法院审理案件实行合议制和独任制。也就是说，只有合议庭和独任审判员才是法定的审判组织，其他任何组织及个人，包括人民法院内部除审判委员会以外的组织和个人，都不能代替行使审判权。

三、我国法官独立的展开

　　现代司法理念就是通过司法手段独立地实现正义，将合理的确定性、法律及规则的可预见性与适度的自由裁量结合起来，具备了代价相对较小、平等、公正、民主等优点，使其有优于其他任何实现正义形式的现实可能。实现正义，重点是法律适用，但法律适用的核心问题是将抽象的带有共性或普遍性的法律适用于具体的带有个性或特殊性的人或事项，即法律和事实的结合。但这种结合不是法律和事实之间的主动的、简单的、自然的或直接的结合，而是以法官为中介。为此，法官的独立性是实现正义的“人为”因素，法官制度是该“人为”因素的重要保障，否则，“一次不公的判断比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄赃了水流，而不公的判断则把水源败坏了。”

（一）我国的法官独立是中国共产党领导下的司法权的有限独立，其独立进程受传统“势力”、传统习惯以及传统文化等因素的制约

　　在西方，诉讼中审判方享有主持和指挥审判的权力，在审判中占主导地位，是从法官个人的角度而言的，法官人格的独立性和自由心证原则的适用使法官个人在审判中具有行使职权的较大自由和活动时空，因而其诉讼活动往往是直接的、言词的和辩论的。
　　与人类文明的发展相适应，诉讼制度经历了奴隶制时期的弹劾式、封建制时期的纠问式、资本主义时期的当事人式和职权式以及社会主义时期的新型诉讼模式。诉讼模式演进的历史，是诉讼活动不断民主化和科学化的历史。我国审判中，存在审判权力“集体化”现象，院庭长和审判委员会等组织在审判中有极其重要作用，而使得法官不能独立行使职权。权益冲突解决过程中，司法机关的独立，是公正、合理解决权益冲突的本质要求。在诉讼中，如果司法机关不能独立行使职权，冲突的解决者即司法机关就不可避免地产生“情感倾向”，作出有损司法公正的裁决。因此有必要要保障法院审判的独立性，努力塑造法院审判中立的形象。
　　实现法官独立的必要性在民主宪政建设中是显而易见的，当然实现法官独立也要具备一定的社会政治和制度条件。我国已基本上确立创造了实现司法独立的政治法律条件，而且宪法和法律规定的审判制度和司法体制已在一定程度上具备了实现法官独立的宪政条件。

1、审判权专属于人民法院

　　我国宪法规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”，将审判权从国家的立法权和行政权中分立出来，成为独立的国家职能，除人民法院之外的任何机关团体和组织都不具有审判的国家职能，这说明我国已经具备了技术上必要的独立性，具备了司法独立的基础条件：审判权专门由人民法院行使，人民法院是行使司法权的唯一主体，权力机关拥有立法权和监督权，但不拥有和行使司法权。因此，在刑事司法中未经法院审判，不得对任何人定罪。

2、遵循独立审判的原则
财政部 广电部


广播电视事业单位财务制度
1997年10月7日，财政部 广播电影电视部


第一章 总 则
第一条 为了规范广播电视事业单位的财务行为，加强广播电视事业单位财务管理，提高资金使用效益，保障广播电视事业的健康发展，根据《事业单位财务规则》制定本制度。
第二条 本制度适用于各级政府广播电视行政主管部门（以下简称主管部门）所属的各级各类广播电视事业单位（以下简称事业单位）的财务活动。
第三条 事业单位财务管理的基本原则是：执行国家有关法律、法规和财务规章制度；坚持勤俭办事业的方针；正确处理事业发展需要和资金供给的关系，社会效益和经济效益的关系，国家、集体和个人三者利益的关系。
第四条 事业单位财务管理的主要任务是：合理编制单位预算；依法组织收入，合理安排支出；建立健全财务制度，加强经济核算，提高资金使用效益；加强国有资产管理，防止国有资产流失；如实反映单位财务状况；参与单位重大经济决策和对外签订经济合同等事项，对单位经济活动进行控制和监督。
第五条 事业单位的财务工作，应接受财政、审计、税务等有关部门和主管部门的指导、检查和监督。
第六条 事业单位的全部财务活动在单位负责人领导下，由单位财务部门统一管理。

第二章 单位预算管理
第七条 单位预算是指事业单位根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划。事业单位预算由收入预算和支出预算组成。
第八条 国家对事业单位实行核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结余留用的预算管理办法。定额或者定项补助标准根据广播电视事业特点、事业发展计划、单位收支状况以及国家财政政策和财力可能确定。定额或者定项补助可以为零。
少数非财政补助收入大于支出较多的事业单位，可以实行收入上缴办法。具体办法由财政部门会同主管部门制定。
第九条 预算编制原则：
（一）根据国家有关方针、政策，国家有关法律、法规和规章制度，以及广播电视事业计划编制单位预算。
（二）坚持实事求是的原则，既要考虑事业发展的需要，又要考虑国家财力的可能，保证重点、兼顾一般。
（三）坚持以收定支、收支平衡的原则，单位预算应自求平衡，不得编制赤字预算。
（四）坚持艰苦奋斗、勤俭节约的原则，挖掘内部潜力，努力增收节支，提高资金使用效益。
（五）坚持严格划清经费渠道的原则。事业经费与基本建设投资不得相互挤占和挪用，并根据有关规定，分别编制预算。
（六）坚持完整性和统一性原则。事业单位必须将全部财务收支项目在预算中予以反映，并按照国家预算表格和统一的口径、程序及计算依据编制单位预算。
第十条 预算编制程序：
事业单位根据年度事业计划，提出预算建议数，经主管部门审核汇总报财政部门核定。单位根据财政部门下达的预算控制数编制预算，由主管部门汇总并报财政部门审核批复后执行。
预算报送时间按财政部门的规定执行。
第十一条 预算编制方法：
（一）收入预算包括财政补助收入、上级补助收入、事业收入（含财政专户核拨的预算外资金收入）、经营收入、附属单位上缴收入和其他收入。收入预算根据事业计划，参照近年收入情况，并考虑预算年度可能出现的收入增减因素编制。
（二）支出预算包括事业支出、经营支出、自筹基本建设支出、对附属单位补助支出和上缴上级支出。支出预算根据事业发展需要与财力可能测算编制。
1．事业支出包括基本工资、其他工资、补助工资、职工福利费、社会保障费、助学金、公务费、业务费、设备购置费、修缮费和其他费用。其中：基本工资、其他工资、补助工资、职工福利费、社会保障费和助学金，根据单位人员编制、劳动工资计划及其他有关规定进行编制；公务费按照人员编制、定额标准或近年来支出的情况进行测算编制；业务费按工作任务和定额编制，无法确定定额的，按近年开支情况测算编制；设备购置费按主管部门批准的设备购置计划和市场价格进行编制；修缮费按维修定额或实际情况进行测算编制；其他费用测算编制。
2．经营支出目级科目与事业支出目级科目相同。预算编制方法比照事业支出编制方法办理。
3．自筹基本建设支出根据单位基本建设计划和非财政补助收入状况，在保证正常支出需要的基础上从严编制。
4．对附属单位补助支出按主管部门批准的数额编制。
5．上缴上级支出按规定的比例或数额编制。
（三）单位预算必须附有预算编制说明书。
第十二条 预算调整：
事业单位预算在执行过程中，财政补助收入、从财政专户核拨的预算外资金一般不予调整。但是，上级下达的事业计划有大的调整，或者根据国家有关政策增加或减少支出，对预算执行影响较大时，单位需报请主管部门或财政部门调整预算；非财政补助收入部分需要调增调减的，由单位自行调整并报主管部门和财政部门备案。
收入预算调整后相应调增调减支出预算。

第三章 收入管理
第十三条 收入是指事业单位为开展业务及其他活动依法取得的非偿还性资金。
第十四条 事业单位的收入包括：
（一）财政补助收入，即事业单位通过主管部门、上级单位或直接从财政部门取得的广播电影电视事业费，包括经常性经费和专项资金。
（二）上级补助收入，即事业单位从主管部门或上级单位取得的各种非财政补助收入。
（三）事业收入，即事业单位开展专业业务活动及其辅助活动取得的收入，其中：按照国家有关规定应当上缴财政纳入预算的资金和应当缴入财政专户的预算外资金不计入事业收入；从财政专户核拨的预算外资金和部分经核准不上缴财政专户管理的预算外资金收入计入事业收入。
（四）经营收入，即事业单位在专业业务活动及其辅助活动之外开展非独立核算经营活动取得的收入。
（五）附属单位上缴收入，即事业单位附属独立核算单位按照有关规定上缴的收入。
（六）其他收入，即上述规定范围以外的各项收入，包括投资收益、利息收入、捐赠收入等。
第十五条 事业收入包括：
（一）广告收入，即广播电台、电视台、广播电视报纸、期刊和杂志等因播出、刊登广告按规定标准收取的广告收入。
（二）有线电视收入，即有线电视收视费、初装费等收入。
（三）节目交换收入，即广播电台、电视台与国内外单位和机构之间进行节目交换取得的收入以及节目版权收入。
（四）合作合拍收入，即事业单位与国内外单位和机构合办广播电视节目或合拍影视剧对方投资形成的收入。
（五）节目传输收入，即事业单位向用户传送广播电视节目，按规定收取的终端安装费及维护费。
（六）门票收入，即事业单位开展业务活动按规定出售门票取得的收入。
（七）技术服务收入，即事业单位对外提供技术服务、技术咨询、翻译服务、设备技术安装和维修等取得的收入。
（八）无形资产转让收入，即事业单位按照有关规定，经过中介机构评估后转让无形资产取得的收入。
（九）其他事业收入，即事业单位开展专业业务及其辅助活动取得的除上述各项收入以外的收入。
事业单位上述九项收入中，属于从财政专户领拨的预算外资金以及经财政部门核准不上缴财政专户管理的预算外资金，作为单位的预算外收入计入事业收入，同时在预算外资金收支计划表中反映。
第十六条 经营收入包括：
（一）销售收入，即事业单位非独立核算部门销售商品取得的收入。
（二）经营服务收入，即事业单位非独立核算部门对外提供经营服务取得的收入。
（三）租赁收入，即事业单位出租房屋、场地和设备等取得的收入。
（四）其他经营收入，即事业单位在专业业务活动及其辅助活动之外取得的除上述各项收入以外的收入。
第十七条 收入管理的要求：
（一）事业单位应当在国家政策允许的范围内，依法组织收入，坚持把社会效益放在首位，同时注重经济效益。
（二）事业单位必须使用财政部门和税务部门统一印制的票据，并建立健全各种专用收款收据、销售发票、门票等票据的管理制度。
（三）事业单位必须严格执行国家批准的收费项目和收费标准，不得违犯规定擅自设立收费项目，自定收费标准。
（四）事业单位应当按照规定加强帐户的统一管理，收入要及时入帐，防止流失。
（五）事业单位的各项收入必须全部纳入单位预算，统一核算，统一管理。

第四章 支出管理
第十八条 支出是事业单位开展业务及其他活动发生的资金耗费和损失。
第十九条 事业单位支出包括事业支出、经营支出、自筹基本建设支出、对附属单位补助支出和上缴上级支出。
（一）事业支出，即事业单位开展专业业务活动及其辅助活动发生的支出，包括基本工资、其他工资、补助工资、职工福利费、社会保障费、助学金、公务费、业务费、设备购置费、修缮费和其他费用。
（二）经营支出，即事业单位在专业业务活动及其辅助活动之外开展非独立核算经营活动发生的支出。
（三）自筹基本建设支出，即事业单位用财政补助收入以外的资金安排的自筹基本建设发生的支出。事业单位自筹资金安排基本建设，应先落实资金来源，并按审批权限，报经有关部门列入基本建设计划。事业单位应在保证正常事业支出需要，保证正常预算平衡的基础上，统筹安排自筹基本建设支出，并报主管部门和财政部门核批。核定的自筹基本建设资金纳入基本建设财务管理。
（四）对附属单位补助支出，即事业单位用财政补助收人之外的收入对附属单位补助发生的支出。
（五）上缴上级支出，即实行收入上缴办法的事业单位按规定的定额或比例上缴上级单位的支出。
第二十条 事业单位在开展非独立核算经营活动中，应当正确归集实际发生的各项费用数，不能归集的，应当按照规定的比例合理分摊。经营支出应与经营收入配比。
第二十一条 事业单位应当建立健全支出管理制度。各项支出应当在单位负责人的领导下，由单位财务部门在财政部门和主管部门核定的预算指标之内统一掌握使用。各业务部门的开支，应事先提出使用计划交财务部门审核后执行。
第二十二条 事业单位应当严格执行国家规定的开支范围及开支标准；没有统一规定的，由事业单位做出规定，报主管部门和财政部门备案。事业单位的规定违反国家法律、法规和政策的，主管部门和财政部门应当责令其改正。
第二十三条 事业单位从财政部门和主管部门取得的有指定项目和用途并且要求单独核算的专项资金，应当按照要求定期向财政部门和主管部门报送专项资金使用情况；项目完成后，应当报送专项资金支出决算和使用效果的书面报告，接受财政部门和主管部门的检查和验收。
第二十四条 为了加强支出管理，提高经济核算水平，有条件的事业单位应当根据开展业务及其他活动的实际需要，实行内部成本核算办法。其支出可以划分为直接费用、间接费用和期间费用。
（一）直接费用是指直接从事广播、电视节目制作、发射、传输、转播等业务活动和非独立核算生产经营活动所发生的费用。
（二）间接费用是指事业单位内部各业务部门为组织广播、电视节目制作、发射、传输、转播等业务活动和非独立核算生产经营活动所发生的费用。
（三）期间费用是指事业单位内部行政后勤管理部门发生的各项费用。
第二十五条 实行内部成本核算办法的范围：
（一）非财政补助收入能够基本满足正常支出的广播电台、电视台、电视发射台以及其他事业单位。
（二）事业单位附属的非独立核算的商品销售部、餐饮部等。
第二十六条 实行内部成本核算办法的单位、单位内部实行成本核算的部门，其成本费用须按支出用途分别归集到单位事业支出、经营支出的相应科目中去。
第二十七条 事业单位的基本建设支出、对外投资支出以及国家规定不得列入成本费用的其他支出，不得计入成本费用。

第五章 结余及其分配
第二十八条 结余是事业单位年度收入与支出相抵后的余额。
第二十九条 事业单位的结余（不含实行预算外资金结余上缴办法的预算外资金结余），除专项资金按照规定结转下一年度继续使用外，可以按照规定提取职工福利基金，剩余部分作为事业基金，用于弥补以后年度单位收支差额。国家另有规定的，从其规定。
事业单位的经营收支结余应当单独反映。经营收支结余先按照国家有关规定弥补以前年度经营收支发生的亏损，其余部分并入单位的结余中进行分配。

第六章 专用基金管理
第三十条 专用基金是指事业单位按照规定提取或设置的有专门用途的资金。
第三十一条 专用基金包括：修购基金、职工福利基金、医疗基金和其他基金。
（一）修购基金，即按照事业收入和经营收入的一定比例提取，在修缮费和设备购置费中列支（各列50％），用于事业单位固定资产维修和购置的资金。事业单位的固定资产变价收入和有偿调拨收入，除国家另有规定者外，直接转入修购基金。
（二）职工福利基金，即按照结余的一定比例提取转入，用于单位职工的集体福利设施、集体福利待遇等的资金。
（三）医疗基金，即未纳入公费医疗经费开支范围的单位，按照当地财政部门规定的公费医疗经费开支标准提取，并参照公费医疗制度有关规定用于职工公费医疗开支的资金。
（四）其他基金，即按照其他有关规定提取和设置的专用基金。
第三十二条 各项基金的提取比例和管理办法，国家有统一规定的，按统一规定执行，没有统一规定的，由主管部门会同同级财政部门确定。

第七章 资产管理
第三十三条 资产是事业单位占有或者使用的能以货币计量的经济资源，包括各种财产、债权和其他权利。
第三十四条 事业单位的资产包括流动资产、固定资产、无形资产、对外投资等。
第三十五条 流动资产是指可以在1年以内变现或者耗用的资产，包括现金、各种存款、应收款项、预付款项和存货等。
第三十六条 实行独立核算的事业单位必须按照国家有关规定在银行开设存款帐户，严格遵守银行制度，接受银行监督。
在银行开户必须报主管部门批准。由单位财务部门开设帐户，单位内部其他非独立核算部门不得另设帐户。银行存款帐户只限本单位使用，不得出租、出借或转让给外单位或个人使用。
第三十七条 事业单位对应收款项和预付款项要按时清理结算，不得长期挂帐。对确实无法收回的预付款，要查明原因，分清责任，报经主管部门批准后核销；数额较大的，须报请同级财政部门批准后核销。
第三十八条 存货是指事业单位在开展业务及其他活动中为耗用而储存的资产，包括材料、燃料、包装物、低值易耗品等。
（一）事业单位应当建立健全存货管理制度。单位财产物资管理部门应指定专人负责，严格收发手续，完善存货验收、进出库和保管制度，防止丢失、损坏、变质。
（二）单位财产物资管理部门应当根据工作需要编制采购计划，经单位财务部门审核报单位负责人批准后进行采购。
（三）单位财产物资管理部门应当建立材料明细帐，定期与财务部门的材料总帐进行核对，做到帐帐相符。
（四）制定材料储备定额和主要材料消耗定额。
（五）事业单位应当对存货进行定期或不定期的清查盘点，保证帐实相符。存货盘盈、盘亏应及时调帐。
第三十九条 固定资产是指一般设备单位价值在500元以上，专用设备单位价值在800元以上，使用期限在1年以上，并在使用过程中基本保持原有物质形态的资产。单位价值虽未达到规定标准，但耐用时间在1年以上的大批同类物资，作为固定资产管理。
固定资产一般分为六类：房屋和建筑物；专用设备；一般设备；文物和陈列品；图书；其他固定资产。主管部门可根据本系统具体情况制定各类固定资产明细目录。
第四十条 事业单位要加强固定资产管理：
（一）建立健全固定资产管理制度。加强固定资产维护和保养，制定操作规程，建立技术档案和使用情况报告制度。
（二）购建和调入的固定资产，由单位财产物资管理部门负责验收，单位财务部门参与验收。购进贵重仪器等专业设备和新建的房屋及建筑物竣工时，应有专业技术人员参加验收。经验收后的固定资产要及时入帐并交付使用。
（三）接受捐赠的固定资产，应当按照市场价格和新旧程度估价入帐，或根据捐赠时提供的有关凭据确定固定资产的价值。接受捐赠固定资产时发生的各项费用，计入固定资产原值。
（四）对固定资产进行更新改造按增加的实际支出，计入固定资产价值。
（五）事业单位固定资产报废和转让，一般经本单位负责人批准后核销。广播电视专业设备及房屋建筑物的报废和处理报主管部门批准。大型、精密贵重设备、仪器报废和转让，应当经过有关部门鉴定，报主管部门或国有资产管理部门和财政部门批准。具体审批权限由同级财政部门会同国有资产管理部门规定。
（六）固定资产的变价收入，除国家另有规定者外转入修购基金。
（七）事业单位应当定期或者不定期对固定资产清查、盘点。年度终了前必须进行一次全面的清查盘点，做到帐、卡、物相符。对于盘盈、盘亏的固定资产应当及时按照规定处理。
第四十一条 无形资产是指不具有实物形态而能为使用者提供某种权利的资产，包括专利权、商标权、著作权、土地使用权、非专利技术、商誉以及其他财产权利等。
（一）事业单位应对本单位无形资产的评估确认、开发、保护、使用和转让进行管理。
（二）无形资产的有效使用期限按照国家有关法律、法规确定。
（三）事业单位转让无形资产应当按照有关规定进行资产评估，取得的收入除国家另有规定者外计入事业收入。事业单位取得无形资产发生的支出应计入事业支出。
第四十二条 对外投资是事业单位利用货币资金、实物、无形资产等方式向其他单位的投资。
（一）事业单位对外投资，应当按照国家有关规定报经主管部门、国有资产管理部门和财政部门批准。
（二）以实物、无形资产对外投资的，应当按照国家有关规定进行资产评估。
（三）对外投资必须进行充分的技术和经济效益论证，保证国有资产的完整和增值。

第八章 负债管理
第四十三条 负债是事业单位所承担的能以货币计量，需要以资产或劳务偿还的债务。
第四十四条 事业单位的负债包括借入款项、应付款项、暂存款项、应缴款项等。
（一）借入款是指事业单位为开展各项活动向财政部门、主管部门、上级单位、金融机构和其他单位借入的款项。
（二）应付款项和暂存款项是指事业单位按照有关规定和要求，应付未付的各种款项。
（三）应缴款项包括事业单位收取的应当上缴财政纳入预算的资金和应当上缴财政专户的预算外资金、应缴税金、应缴上级主管部门以及其他按照国家有关规定应上缴的款项。
第四十五条 事业单位应对不同性质的负债分别管理，及时清理并按照规定办理结算，保证各项负债在规定期限内归还。

第九章 事业单位清算
第四十六条 事业单位发生划转撤并时，应当进行财务清算。
第四十七条 事业单位清算应当在主管部门和财政部门、国有资产管理部门的监督指导下，对单位的财产、债权、债务等进行全面清查，编制资产负债表、财产目录和债权、债务清单，提出财产作价依据和债权、债务处理办法，做好国有资产的移交、接收、划转和管理工作，并妥善处理各项遗留问题。
第四十八条 事业单位清算结束后，经主管部门审核并报国有资产管理部门和财政部门批准，其资产分别按下列办法处理：
（一）因隶属关系改变，成建制划转的事业单位，其全部资产无偿移交，并相应划转事业经费指标。
（二）转为企业管理的事业单位，全部资产扣除负债后，转作国家资本金。
（三）撤销的事业单位，全部资产由主管部门和财政部门核准处理。
（四）合并的事业单位，全部资产移交接收单位或新组建单位。合并后多余的固定资产，由主管部门和财政部门核准后处理。

第十章 财务报告和财务分析
第四十九条 财务报告是反映事业单位一定时期财务状况和经营成果的总结性书面文件。
事业单位应当按照财政部门和主管部门的规定和要求，定期编制财务报告，做到内容完整、数据真实、计算准确、说明符合实际情况，并定期向主管部门和财政部门以及其他有关的报表使用者提供财务报告。
第五十条 事业单位报送的年度财务报告包括资产负债表、收支情况表、有关附表以及财务情况说明书。
第五十一条 财务情况说明书，主要说明事业发展情况、事业单位收入及其支出、结余及其分配、资产负债变动情况、社会效益各项指标完成情况，对本期或者下期财务情况发生重大影响的事项，以及需要说明的其他事项。
第五十二条 事业单位财务分析的内容包括事业效果、预算执行、资产使用、支出状况和财务管理等。
第五十三条 财务分析指标分为财务指标和业务指标两类。
（一）财务指标包括：经费自给率、人员支出与公用支出分别占事业支出的比率、资产负债率、预算完成率、事业收入占总收入的比率、经营收入占总收入的比率、事业收入增长率、经营收入增长率等。
（二）业务指标包括：
1．广播节目播出时间（小时／年）、广播节目自办率、重播率。
2．电视节目播出时间（小时／年）、电视节目自办率、重播率。
3．发射机千瓦小时费用、发射机千瓦小时电费。
除上述指标外，单位可以根据本单位业务特点增加财务分析指标。

第十一章 附 则
第五十四条 国家对事业单位基本建设投资的财务管理，依据有关规定办理。
第五十五条 下列事业单位或者事业单位的特定项目，执行《企业财务通则》和同行业或者相近行业企业财务制度，不执行本制度：
（一）纳入企业财务管理体系的事业单位和事业单位附属独立核算的生产经营单位；
（二）事业单位接受外单位要求投资回报的经营项目；
（三）经主管部门和财政部门批准的具备条件的其他事业单位。
第五十六条 主管部门所属的广播电影电视科学研究单位和学校执行同行业事业单位财务管理制度。
第五十七条 各省、自治区、直辖市及计划单列市的广播电视主管部门和财政部门，可根据本制度，结合本地区实际情况，制定补充规定，报财政部、广播电影电视部备案。事业单位可按照本制度，根据单位实际情况，制定具体规定，并报主管部门备案。
第五十八条 本制度由财政部负责修订和解释。
第五十九条 本制度自1997年1月1日起施行。1991年6月2日由广播电影电视部和财政部联合颁发的广发计字〔1991〕378号《广播电影电视事业单位财务管理办法》与本制度有抵触的，一律以本制度为准。