广州市“一日游”管理规定

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广州市“一日游”管理规定

广东省广州市人民政府


广州市人民政府令第11号


  《广州市“一日游”管理规定》业经市人民政府同意,现予发布,自一九九八年九月一日起施行。

                            市长 林树森
                          一九九八年八月十七日
            广州市“一日游”管理规定



  第一条 为保障旅游者和旅游经营者的合法权益,维护本市的旅游市场秩序,特制定本规定。


  第二条 本规定所称“一日游”,是指由旅行社组织旅游者以团队或集中散客的形式,在广州市行政区域内及周边地区进行的短线旅游,并于当天返回住地的旅游经营活动。


  第三条 广州市行政区域内经营“一日游”业务的旅行社、旅游业务部,均须遵守本规定。


  第四条 广州市旅游局对“一日游”活动进行统一管理;广州市旅游质量监督管理所负责对“一日游”服务质量进行监督检查。


  第五条 凡申请经营“一日游”业务的企业,均需向广州市旅游局提出书面申请。书面申请内容应包括:
  (一)拟开办“一日游”线路及游览项目安排;
  (二)申请者的《旅行社经营许可证》和营业执照复印件;
  (三)开办“一日游”业务所需的固定经营地点及车辆停放地点的证明文件;
  (四)申请者所拥有的符合旅游接待条件的专用车辆及该车行驶证和由交通管理部门核发的《营运证》复印件、环保部门核发的尾气排放污染达标证明文件;
  (五)驾驶专用车辆司机的驾驶执照复印件(有两年正式驾龄)和随车导游员的导游资格证书复印件。


  第五条 开办“一日游”业务的专用车辆,须做到:
  (一)车况良好,车内车外清洁美观、座椅采用固定式座椅;
  (二)在车身外涂饰所属单位名称、旅游投诉电话号码;
  (三)在车厢内显眼位置张贴本车“一日游”线路安排、在各景点的停留时间、参观游览活动的游客注意事项等内容;
  (四)在车厢内装有可以正常使用的扩音器、无线电通信设备和车厢消防用具。


  第六条 开办“一日游”业务的随车导游,须经广州市旅游局指定的业务培训单位培训考核合格,取得“一日游”导游员上岗证书。


  第七条 广州市旅游局根据申请人提供的各项资料进行审查核实,于收到书面申请之后的15日工作日内对符合申办条件的给予批复。


  第八条 开办“一日游”业务的单位,须将本单位“一日游”的线路安排、车辆型号、车牌号码、报名接客地点、发(收)车时间、咨询电话号码、收费价格,以及本单位的名称、法定地点、法定代表人姓名等资料报广州市旅游局备案,并输入广州旅游咨询中心电脑网络。


  第九条 经营“一日游”的单位,必须遵守下列规定:
  (一)不得随意改变已确定的行车路线、游览点和活动时间;
  (二)游览接待安排的用餐及购物全部在经批准并公布的定点单位;
  (三)在核定的发(收)车点发(收)车,不得来回揽客;
  (四)不得以各种方式索要小费及回扣;
  (五)使用财税部门规定的合法票据。


  第十条 对违反第九条规定第(一)--第(四)项的,由广州市旅游局处以警告、责令限期改正、处500元以上3000元以下罚款。
  违反其他法律、法规的,由相关部门按照有关规定处理。


  第十一条 广州市旅游局工作人员执行公务时,应出示《广东省旅游检查证》或《广州市人民政府行政执法证》。


  第十二条 开展广州市“二日游”及二日以上游览经营活动的,可参照本规定的办法执行。


  第十三条 本办法自1998年9月1日起施行。

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因受贿进行违法活动构成其他犯罪
------是“从一重罪处断”还是“数罪并罚”

(湖北真武律师事务所 周成)
一.案情简介
被告人康某系中国某航空公司经贸中心经理,1998年初,康某经曾某介绍,同意以中国某航空公司名义为黄某代理进口货物。期间,介绍人曾某告诉康某,事成后可给其好处费。98年5月27日,康某在未见外商的情况下,按介绍人曾某转交的文件,以中国某航空公司的名义签署了虚假的外贸合同及外贸代理协议。同年6月2日、4日、5日,康某随同曾某,使用虚假的外贸合同,外贸代理协议和报关单等凭证,放任客户自带汇票,通过中国某航空公司会计先后购汇共计1500余万,后将其汇给香港某公司。事后,康某从中收取好处费人民币15万元。
二.处理意见
对被告人康某的上述行为分别构成受贿罪和非法经营罪没有异议。但是对于此二罪如何处理,有三种不同的意见:
第一种意见认为,被告人康某在非法经营活动中收受他人给予的好处费是基于不同的犯罪目的而实施了彼此不相联系的犯罪行为,侵犯了不同的客体,故而康某的受贿行为和非法经营行为之间不存在牵连关系,不属于牵连犯,对其应予数罪并罚。
第二种意见认为,被告人康某之所以实施非法经营行为,就是想得到好处费,后来也确实得到了。由此可见,其实施的非法经营行为和受贿行为是有目的行为与手段行为的牵连关系,符合牵连犯的构成特征,牵连犯是数行为触犯了数个罪名,因为行为人在主观上出自犯一罪,而在客观上行为之间又表现为不可分离,而在处罚上采取吸收主义,按数罪中的重罪处以重罪之刑,轻罪被重罪吸收,所以采取“从一重罪处断”原则,以受贿罪论。
第三种意见认为,因受贿而进行违法活动构成其他罪的,不仅有两个以上的行为和故意,而且侵犯了两种以上的法益,理当数罪并罚。这是对受贿罪的法益采取职务行为的不可收买性说的当然结论。最高人民法院刑一庭审判长会议《关于被告人受贿后徇私舞弊为服刑罪犯减刑、假释的行为应定一罪还是数罪的研究意见》就采用此观点。
三.法理分析
笔者认为,第一种意见和第三种意见表面上一样,其实前提不一样,第三种意见的前提是康某的行为构成牵连犯。被告人康某的受贿行为和非法经营行为之间存在牵连关系这一点是无庸置疑的。众所周知,牵连犯是指以实施某一犯罪为目的,而其犯罪的方法行为或结果行为,又触犯了其他罪名的情况。牵连犯一般有两种情况:一是行为人实施某一种犯罪,而其犯罪所采取的方法又触犯了其他罪名。例如:甲伪造证件冒充国家工作人员进行诈骗,其目的行为构成诈骗罪,其方法行为又触犯伪造公文证件印章罪。二是行为人实施某一犯罪,其犯罪结果又牵连了另一个罪名。例如:甲盗窃银行支票冒名取款。盗窃是目的行为,但甲去冒领款项则是结果行为,又触犯了诈骗罪。
由以上分析可以看出,构成牵连犯必须具备以下条件:其一,牵连犯必须有两个以上的危害行为,这是牵连犯的前提条件。其二,牵连犯的数个行为之间必须具有牵连关系。所谓牵连关系,是指行为人实施的数个行为之间具有手段与目的或原因与结果的关系。也就是说,行为人的数个行为分别表现为目的行为或原因行为,手段行为或结果行为,并相互依存形成一个有机的整体。其三,牵连犯的数个行为必须触犯不同的罪名,这是牵连犯的法律特征,也是确定牵连犯的标志。牵连犯具有两个以上的危害行为,是事实上的关系,牵连犯触犯两个以上的罪名,是法律上的关系。可见,牵连犯本质上是数罪,而非一罪。结合本案可以看出,被告人康某的行为符合上述规定。但对牵连犯在处罚上,我国刑法界争论很大,主要有三种观点:一是从一重罪处断。对于牵连犯应当按数罪中最重的一个罪定罪,并在法定刑内酌情从重处罚。二是数罪并罚。牵连犯是实质上的数罪,其社会危害性重于单纯的一罪,并与完全独立的数罪没有本质和程度上的差别,若将客观上并无必然联系,但却因行为人的牵连意图而实际发生牵连关系的数罪,仅按一罪从重处罚,其结果必然与因分别起意实施相同数罪被按并罪论处的结果大相径庭,从而造成同罪不同罚的差别。此外,也有可能在司法实践中造成异罪同罚的结果。三是双重处断原则。对于牵连犯既不能一律采用从一重罪处断原则,也不能适用数罪并罚原则,而应当依据一定的标准决定究竟采用何种原则予以处断。
之所以出现上述几种不同观点,主要是我国刑法总则中对牵连犯处罚并无统一规定,在刑法分则中对牵连犯的处罚有的采用并罚,有的则采用从一重罪处罚。1、采用数罪并罚的条文有:(1)刑法第157条第2款“以暴力、威胁方法抗拒缉私的,以走私罪和本法第277条规定的阻碍国家机关工作人员依法执行职务罪,依照数罪并罚的规定处罚。”(2)刑法第198条第2款“有前款第四项,第五项所列行为,同时构成其他犯罪的,依照数罪并罚的规定处罚。”(3)刑法第241条第4款规定“收买被拐卖的妇女、儿童,并有第二款、第三款规定的犯罪行为的,依照数罪并罚的规定处罚。”(4)刑法第321条第三款“犯前两款罪,对被运送人有杀害、伤害、强奸、拐卖等犯罪行为,或者对检查人员有杀害,伤害等犯罪行为的,依照数罪并罚的规定处罚。”2、采用从一重罪处断的条文典型的有刑法第399条第三款“司法人员贪赃枉法,有前两款行为的,同时又构成本法第385条规定之罪的,依照处罚较重的规定定罪处罚。”还有刑法第171条第三款“伪造货币并出售或者运输伪造的货币的,依照本法第170条的规定定罪从重处罚。”
对于本案而言,其实早有法律规定,全国人大常委会1988年制定的《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》指出“因受贿而进行违法活动构成其他罪的,依照数罪并罚的规定处罚。”但是,由于修订刑法时未将其吸收进来,故而并不能直接适用。
综上所述,笔者认为,对于牵连犯的处断,刑法应当作出统一的规定。在目前没有统一规定的情况下,当采用双重处断原则为宜。因为牵连犯数行为虽然触犯数个罪名,但行为人主观上毕竟出自一个犯罪目的,数行为在客观上又表现为不可分离,所以处断上当采取吸收主义按“从一重罪处断”为宜。但如果法律有明文规定互相牵连的两种犯罪实行数罪并罚时,理当数罪并罚。只有如此,方能体现罪行法定原则。正如有的学者所言,立法者的眼光应盯住法律明文规定的犯罪,而不要总盯在未规定的犯罪上。

2003年10月20日 周成

地址:湖北襄樊襄城南街 湖北真武律师事务所 周成


证券市场虚假陈述原因分析
——从观念层面所进行的考察


内容摘要:中国证券市场的虚假陈述现象十分普遍,分析其原因我们不能忽视我国的特殊的国情,在对证券市场的作用的认识上的急功近利,监管理念的偏差以及政府部门在监管过程中的角色定位的错误是导致证券市场虚假陈述行为屡禁不止的深层次原因。
关键词:证券市场 虚假陈述 证券监管 原因分析
作者简介:吴猛(1973年9月—— ),男,湖南郴州人,湘潭大学法学院2000级研究生


要理解中国证券市场上的种种不规范行为,仅仅满足于中西公司法、证券法的比较研究,执著于对发达国家证券发行交易规则的引进甚至照搬(这当然是有其积极意义的)可能是苍白的。中国证券市场创立并发展于计划经济向市场经济转型的过程中,这种特殊的社会背景是我们分析中国当前证券市场的种种缺陷时所不应忘记的。

一、 中国证券市场的特殊使命——为国有企业脱困服务
中国证券市场上的虚假陈述之所以屡禁不止,一个观念上的误区在于认为证券市场是一个为国有企业脱困的廉价资本募集地。实际上,“采取股份制和发展证券市场是在中国经历了数种试点仍然无法解决国有大中型企业困境的情况下提出的。”(1)看到这一历史背景对于我们理解中国证券市场的功能的独特之处是必不可少的。
我国的国有企业改革最初的着眼点并不是在于产权关系上,改革选择了一条“避难就易”的道路。我国国有企业改革的举措带有明显的阶段性,其中20世纪80年代至90年代初,所关注的主要是关于国有企业内部活力不足的问题,所采用的基本制度形式是所谓“债权式”模式(2),其核心是保持现有企业的国有所有权不变的前提下,通过政府对企业经营者让渡企业的部分剩余索取权与控制权,使国有企业所有权债权化。20世纪80年代放权让利式的改革,虽然为激活企业内部活力发挥了相当大的作用,但由于承包、租赁契约本身的期限性,导致企业经营行为的急功近利,决定了这种不稳定的短期债权方式不利于国有企业的长期经营和持续发展的后劲。因此,从20世纪90年代起,国有企业的处境仍然举步唯艰:在市场竞争中活力不足,机制不灵,效益不高,资金缺口大。这种情况下,股份制公司这一企业模式便成了顺理成章的唯一选择,而证券市场作为这一改革思路的一个重要的配套措施也就应运而生了。这就是我国证券市场的一个最重要的功能——为国有企业脱困服务——的现实基础。
对于市场经济国家来说,证券市场有两个基本的功能:企业融资和优化资源配置。中国证券市场从一开始就有了另一个功能(甚至是最重要的功能)——为国有企业改革服务:把发行股票作为解决国有企业困难的途径;通过国有企业改组为上市公司以建立现代企业制度,解决国有企业的一些制度性问题(典型的是政企不分)。由于附加了为国有企业改革服务的功能,造成了对证券市场功能的扭曲,具体表现为各级地方政府为解决国有企业的亏损,过分激励企业的筹资行为,诱使企业到股市圈钱而忽视转变其经营机制。股票市场作为资本优化配置的场所的功能并没有实现,有限的社会资源并没有流向那些更具有成长性的企业。
虽然近年来证券监管机关一再声称证券市场的终极功能在于有效地配置资源,但立市之初扶植国有企业的观念始终影响着证券监管的实际操作。一大批不合格的公司弄虚作假跻身证券市场,这其中就可以清晰地看到政府越权操作的痕迹。如作为中纪委、监察部直接介入查处的证券市场的大案——“大庆联谊”案,就是一起各级有关部门(黑龙江省体改委、大庆市体改委、大庆市工商局、哈尔滨会计师事务所、万邦律师事务所及主承销商申银万国证券公司)联手操作通过虚假陈述骗取上市资格的典型案例,其中各级有关部门对国有企业的特殊“关爱”发人深省。
考虑到当前的宏观经济环境下,国有企业在民营经济的挤压之下市场空间日益狭小,资金缺口巨大,亏损严重,各方面的压力都很大。同时,更为困难的是“国有企业千难万难,难就难在不能、不宜或不易解脱困难的方法——破产倒闭,换句话说,不倒反过来成为国有企业困难的根源了。”(3)因为国有企业本身承载了太多的非经济因素,光一个下岗职工的安置问题就足以影响到各级政府官员们的政策选择。在面对一个资产质量低下,严重亏损的国有企业时,是尊重市场经济规律让它破产清算,还是利用证券市场的融资功能为企业“圈钱”“输血”,相信倾向于后者的应该不会在少数,因为比较而言这是一个“成本”较低的选择:首先,企业经营可以延续下去了,工人不用下岗了,社会的安定团结得到了维护,符合地方官员保一方平安的职责,与稳定压倒一切的大方向也是吻合的;其次,从股市圈钱动辄上亿,对于地方经济的拉动作用十分巨大,同时,拥有一个上市公司对提升一个城市的知名度大有助益,这也是地方行政官员所乐意看到的。因此,在这种情况下各级监管部门对上市公司的弄虚作假行为睁一只眼闭一只眼也就会变得好理解多了。

二、 中国证券市场的市场监管理念存在偏差
中国证券市场是一个发展只有10年的新兴市场,从规模的发展上来看,我们已经取得了巨大成就,从证券监管的角度来考察,无论是监管法规的完善,还是监管职能的行使,对于一个建立在新兴市场基础之上的监管架构而言,显然已经取得了不菲的成绩。1999年7月1日施行的《证券法》就是中国证券市场法制化的一个重要的里程碑。然而认为证券法的颁布可以一了百了地解决中国证券市场的各种违法违规行为的想法并不现实,后来的事实不断证明其天真和幼稚。这样的问题在我们的法制建设的进程中可以说是一个带有普遍性的问题:经验不断证明规则本身的健全并不必然导致法治的确立,而理念的缺乏(或模糊)则必然导致法律的实际运转与立法意图的两张皮现象。
在我国证券市场开市之初,一部分证券投资者利用当时证券法律法规的不完备,用各种合法或不合法的手段一夜暴富,而监管部门并没有办法对证券投资者的整体收入作一个深入的掌握,从而导致立法者在立法时对于投资者利益的刻意限制。现在看来对投资者利益的保护始终是我国证券法律法规体系的一个薄弱环节,对于操纵市场、内幕交易、虚假陈述的民事责任的规定的欠缺就是一个明证。
把“理念”用法律的措辞来表达应该是相当于宗旨、目标或原则之类的概念,说白了就是一种观念,一种思想。虽然在《证券法》的第一条就规定了要保护投资者的利益,而且我们的监管政策在不同的时期,不同的场合并没有否认要保护投资者的利益,但是如果实际考察监管机关是根据什么指导思想来履行监管职责的?监管市场所要达到的效果是什么?那么我们可以看到中国证券市场这几年所暴露出来的问题集中反映了正确监管理念的缺乏或模糊。
世界各国的经验表明,正确的监管理念应该包括两个方面:保障投资者利益和促进金融资源的最优配置。
首先,保障投资者的利益。证券管理立法最原始、最深刻的目的在于“保护投资大众”,台湾学者赖英照指出:“保障投资为证券交易法的第一要义,要健全证券市场,发展国民经济,必须保障投资。盖投资人如缺乏适当保障,则投资人的信心无从建立,从长远的观点看,证券市场的发展亦属缘木求鱼。”(4)然而在实际的运作过程中,投资者的利益往往得不到应有的保护,如上市公司不向股东派发现金股利这种做法的合理性似乎得到默认,非流通股控制上市公司,侵犯中小股东利益的现象比比皆是。
其次,金融资源的最优配置,证券监管的另一个目的便在于确保金融资本在一国经济中的最优配置。一个社会一定时期内的资源总量总是有限的,证券市场的功能就是保证有限的金融资源能够优先注入到经营状况最好,最有发展前景的企业中去。证券市场的有效性是建立在信息充分披露的基础之上的,证券监管要达到资本流动最优化的目的就必须保证证券市场的信息披露的完整、及时、准确、公平。从证券监管的这一目的来考察我们的政策取向,可以发现在对上市公司的素质要求上,我们更多地是考虑它们的所有制性质,是在考察它们的“出身”,而对于“现实表现”的考察有的时候就不那么苛刻了。
应该承认相比较于我国证券市场的规模而言,证券监管理念的缺乏已成为我国证券市场进一步发展的制约因素。如果我们的证券监管理念仍停留在证券监管是为搞活国有大中型企业服务;证券监管以行政审批,计划控制为主要手段;证券监管以稳定规范,不出事为目标;证券监管必须体现监管机关对市场的直接控制;证券监管应通过大量随机式惩处来显示监管权威;证券监管应能自由扩充监管机关运用监管手段的空间,那么再严密的技术性规范也无法阻止上市公司虚假陈述的发生——毕竟从资本市场“空手套白狼”的事对于一些手握一定社会资源的人来说永远都是一个挥之不去的诱惑。

三、 漠视市场规律,政府角色定位错误
中国证券市场属于政府主导型市场。早期的证券市场带有明显的试点的性质,这时候政府对证券市场的发展并不怎么关注,1996年开始,在认识到证券市场的巨大潜力后,中央政府开始积极介入股市,并成为证券市场发展的主导力量。“从目标上看,政府介入主要依据特定时期经济工作整体部署的要求,而不是着眼于市场本身的发展规律和运行效果;从范围上看,政府不仅管理着市场运行的各个环节和各种市场主体,而且掌握上市规模,节奏和资源的配置。”(5)
证券监管理念的贯彻有赖于证券监管机关确立正确的职责定位。也就是说监管机关在监管证券市场履行职责的时候是应该站在什么位置上?是站在裁判员的位置上?还是站在运动员的位置上?或是站在教练的位置上?总的说来,在现阶段的证券监管中的主要问题是行政权力的介入过深,监管机关既当运动员又当裁判员,最终使得市场规律成为政策的附庸。
这其中最典型的例子就是那两篇著名的《人民日报》特约评论员文章,一篇是1996年12月16日发表的《正确认识当前股票市场》,另一篇1999年6月15日发表的《坚定信心,规范发展》。两篇文章据说都直接体现了最高决策者的态度,甚至直接出于某位高层的手笔。1996年的文章的目的是为了将过热的股市压下去,而1999年的文章的目的是为了把低迷近两年的股市重新炒热,从而配合国家的宏观经济政策,利用股市启动消费。在强大的舆论支持下,“调控”的效果异常明显,用立竿见影来形容应不为过。然而违背市场本身的规律性所带来的破坏性后果也是十分巨大的。
从这种典型的中国特色的监管手段来看,监管机关漠视市场规律,混淆自己的角色定位的现象是存在的,监管机关应该是规则的制定者、执行者、市场活动的裁判者,而不应该是教练,亲自指导运动员如何“踢球”,更不应该在战局不如所愿时自说自话地也冲入球场搏杀一番。“从市场经济发展的内在规律来看,用行政手段管理市场化特点更为明显的证券市场,特别是股票市场,虽然可以收到一时之效,但最容易造成市场的内伤,损害市场的内在机制”。(6)
在国际上,各国通行的做法是监管机关通过监管信息披露来监管市场。目的在于通过一套系统完善的信息审查、发布制度,把投资大众所需要了解的信息公平地呈现出来,确保信息披露的完整、及时、真实、准确,排除信息披露中的虚假、严重误导性陈述或重大遗漏,从而使投资者获得准确无误的信息,并据此做出投资决策。
另外要强调的一点是:为什么说在证券市场上行政手段的过度干预是个弊端,因为公正是对监管机关的主要要求,要求它在行使监管权的时候应不偏不倚,按照统一的法度去处理同类的事情,这样投资者才会信赖你,对市场的信心才可能建立。而行政手段就带有很大的不确定性(相对于法律手段而言),处理问题往往要考虑背景、关系、亲疏、领导的指示等因素,很难做到一碗水端平。市场参与者(特别是守法的市场参与者)一方面会失去对规则的尊重,另一方面很可能也会加入到违法违规行列中去,这恐怕也是为什么在一连串的严惩之后,仍有大量的机构和白领阶层铤而走险的原因吧?
因此对于监管机关来说,要反思的是为什么一套完整的法规体系已经成型,加强监管也成为了一句口头禅了,而各种各样的违规行为仍然屡禁不止呢?在危急关头赤膊上阵的做法固然痛快,然而由于职责定位的错误导致不能贯彻正确的监管理念,就可能通过“合法”的履行职责的行为损害投资者的利益,瓦解投资者的信心,最终破坏市场的发展,危害国民经济。

(1)齐斌,《证券市场信息披露法律监管》 M 北京,法律出版社,2000年12月 第48页
(2) 肖海军,《国有股权法律制度研究》 M ,北京,中国人民公安大学出版社,2001年10月,第2页
(3)金碚,《何去何从》,M,北京,今日中国出版社,1997年9月,第1页
(4)齐斌,《证券市场信息披露法律监管》 M 北京,法律出版社,2000年12月,第10页
(5)胡继之,《中国股市的演进与制度变迁》,M,北京,经济科学出版社1999年,第131页
(6)韩志国,《大转折时期的中国股市》,中国证券报,1997年1月20日,第3版

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